提升煤矿安全保障能力的措施和建议

　　国家安监局研究中心、中国煤炭工业发展研究中心
　　煤炭是我国的主体能源，煤炭工业是我国重要的基础产业。改革开放20多年来，煤炭从数量上保障了国民经济快速发展的需要，但在安全方面付出了沉重代价。这与科学发展观极不协调，与煤炭作为我国主体能源的地位极不相称。本世纪头20年，要实现国内生产总值再翻两番，煤炭供应总量仍将持续增加，安全生产压力进一步加大。为提升具有安全保障的煤矿生产能力，提出以下措施和建议：
　　1. 进一步完善煤矿安全监管体制
　　（1）建议按照国家监察、地方监管的定位，对国家煤矿安全监察和地方煤矿安全监管的职责进行调整。强化地方政府对煤矿的安全监管职能，强化煤矿安全监察机构对各地煤矿安全监管情况进行监察的职能。
　　（2）进一步完善煤矿安全监察体制。建议将煤矿监察办事处更名为监察分局。对于没有设立煤矿安全监察机构的省区要尽快设立。建议在各级安监、煤监机构增设总工程师职务。建议适当提高基层安全监察人员的工资待遇，对于稳定队伍，提高队伍素质都是十分必要的。
　　2. 加大安全生产投入力度
　　为了满足国民经济发展对能源的需求，同时保障煤矿安全生产，用三年时间，使现有煤矿安全保障的生产能力达到17.5亿吨，同时关闭2亿吨不具备基本安全条件的矿井，用煤炭大基地建设的新矿和扩建矿增加的能力弥补其缺口。今后三年内，为使5.5亿吨现有煤矿生产能力变为具有安全保障的，测算需要投入约518亿元。
　　（1）资金渠道由企业自筹和国家投入两方面解决。建议国家加大煤矿安全技术改造和安全科技投入，尽快弥补煤矿安全欠账；建议地方政府允许煤炭企业按照《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》（简称《管理办法》）规定的高线提取安全费用，部分省在煤矿能承受的范围内，可突破《管理办法》规定的高线提取安全费用。
　　（2）依法对安全资金的使用进行监管。目前安全资金的使用缺乏有效的监督，有些企业挤占和挪用安全资金。为此，建议有关部门，配合《管理办法》，制定安全资金管理、使用和监督的部门规章，建立由煤矿安全监察部门和审计部门联合对安全资金使用情况的监督制度，确保企业的安全资金管好用好。
　　3. 继续深化煤矿安全专项整治
　　（1）全面贯彻瓦斯防治的“十二字方针”，继续加强“一通三防”工作。瓦斯事故然是国有煤矿的主要灾害事故，在特大和特别重大事故中仍占绝大多数。目前，40%的高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，15%的国有煤矿产能的瓶颈是通风系统能力，多数国有地方煤矿通风系统存在问题。因此“一通三防”是仍然是安全工作的重中之重。要继续加强以治理瓦斯灾害为重点的煤矿“一通三防”工作。
　　（2）实施煤矿包工队准入制度。针对目前煤矿包工队存在的问题，建议承包煤矿施工企业在承包煤矿工程前，必须依照《安全生产许可证条例》规定，向安全生产许可证颁发机关申请领取安全生产许可证。要加强对承包、发包煤矿工程施工安全监察，对承包煤矿工程的施工企业进行安全生产条件考核，从源头上把好安全生产关。建议将承包煤矿工程施工企业纳入《煤矿安全生产许可实施办法》或依照《行政许可法》制定专门规章，作出具体规定。
　　（3）对超能力、无能力煤矿及整体承包的国有地方煤矿分类监管。这部分煤矿安全投入少，存在装备差、管理不到位等诸多问题，其安全隐患较大。部分实施承包经营国有地方煤矿这一问题也很突出。建议煤矿安全监察机构对这类煤矿进行重点监察。
　　（4）规范煤矿生产能力核定工作。本次调查显示，有些省区的煤矿核定生产能力是企业自行核定，没有经过行业主管部门的复查验收；有些省区自1997年以来没有重新核定煤矿生产能力。建议国家有关部门建立一套科学规范的煤矿生产能力核定标准，定期对煤矿生产能力进行核定，为煤矿安全监察和行业管理提供依据。此外，为了保证煤矿主要设备的日、月、年检修时间，建议重新制定科学的检修标准，为煤矿安全监察提供依据。
　　（5）进一步加大对小煤矿的整治力度。建议进一步加大对小煤矿的整治力度，对高瓦斯矿井或瓦斯突出矿井以及其它自然灾害严重的煤田，应明令禁止小煤矿开采；对目前存在的非法开采和越层越界开采问题，应采取刚性措施限期彻底清理；对非法违规开采的小煤窑继续实行最严格的关闭政策；对死灰复燃的加大惩治力度；对给非法开采提供保护的政府官员进行严肃查处；对利诱、阻挠、威胁安全执法部门的单位和个人要依法严惩。
　　4. 加快实施“科技兴煤”战略
　　建立科技攻关资金渠道，争取每年从科技部或国家发展改革委安全技术改造专项资金中列支一部分，作为引导资金，在国家煤矿安全监察局的领导下，组织煤炭企业、科研机构、大专院校和有关单位开展安全领域基础性技术研究和科技攻关。
　　5. 加强煤矿专业技术人才队伍建设
　　（1）改善煤矿技术人员待遇。打破论资排辈的陈规陋习，在分配上，应适当向技术人员倾斜。大幅度提高业务技术骨干和有突出贡献的技术人员的收入。在煤矿效益大幅度增长的情况下，煤矿有条件也有能力改善他们的待遇。
　　（2） 充分发挥技术人员的作用。要充分尊重和发挥技术人员在安全生产中的作用，赋予他们支配与其职务相适应的人力、财力的权力，使他们有职有权，权责统一。
　　（3）增加生源供给。国家应通过建立煤矿教育基金，实施财政补贴，及减免相关专业学费等措施，扩大大专院校煤矿安全生产专业招生规模，增加生源供给。目前安全生产专业在大专院校仍属二级学科，与安全生产在经济社会发展中的地位极不相称。建议把安全生产专业升为一级学科。
　　6. 稳定队伍，全面提高队伍的整体素质
　　煤矿的工作环境恶劣，危险性大，而工资收入低，福利条件差，是长期以来煤矿职工队伍整体素质低的主要原因。为提高煤矿职工队伍的整体素质，首要的问题是保证职工队伍的相对稳定，建议：
　　（1）研究制定煤矿企业的最低工资标准。为了稳定煤矿职工队伍，国家应研究制定煤矿一线工人分地区最低工资标准，并根据需要适时进行调整，并向社会发布，吸引较高素质的人来煤矿工作，同时对煤矿经营者进行有效约束。
　　（2）制定有利于稳定煤矿职工的管理办法。提高协议工养老保险和工伤保险提取比例。对煤矿现行用工制度进行改革，支持企业实行协议工可定期转为长期合同制工人，稳定职工队伍。
　　（3）加强煤矿职工培训。制定新的符合实际的培训标准和培训教材，以防培训流于形式。煤矿企业要提高认识，积极配合有关部门对从业人员进行教育和培训，合理利用现有人力资源，采取有效措施，充分调动各专业人员的积极性。新招收人员必须经培训考核合格，方可上岗作业。 把安全工程师站点加入收藏夹
　　7. 加快大型煤炭基地建设
　　国家已提出建设大型煤炭基地，为国民经济发展提供安全可靠的煤炭供应能力。国家规划的大型煤炭基地共有13个，目前煤炭产能占全国总产能的近50%，规划2020年煤炭产能将上升到80%左右，对全国煤炭供应起到决定性作用。国家规划未来新增煤炭生产能力主要集中在大型煤炭基地内。建议按照“稳定东部、开发中部和西南、研究新疆及青海的开发方式”的方针，加快大型煤炭基地的建设。根据煤炭资源条件，在大型煤炭基地内新建煤矿要以大型煤矿为主，中型煤矿为辅，停止建设小煤矿；要对基地内的中小煤矿进行改造，提高其单井规模和装备水平；煤矿要按照安全高效煤矿水平设计，基本建设要严格按照“三同时”标准进行，使新投产的煤矿具有安全保障；要落实国家建设大型煤炭基地的优惠政策，加快大中型煤矿建设，逐步置换小煤矿生产能力，提高我国安全保障生产能力的比重。
　　8. 组建大型煤炭企业集团，改造小煤矿
　　（1）发展大型煤炭企业集团。大型煤炭企业具有经济实力强、煤矿规模大、装备水平高，人员素质高等优势，煤矿安全保障程度高。要发挥大型煤炭企业的优势，以大型煤炭企业为主体，通过联合其他大型煤炭企业，兼并其他中小煤矿，形成具有大规模生产能力和现代化管理水平的大型煤炭骨干企业和企业集团，提升具有安全保障的煤矿生产能力，同时改变我国煤炭产业集中度低，过度竞争的问题。
　　（2）联合改造小煤矿。按照统一规划、合理集中、正规开采、保障安全、依法监管的方针，继续整顿和规范小煤矿。制定小煤矿整改规划，引导小煤矿联合改造，合理集中煤炭资源，统一规划开发，提高单井生产规模、最大限度地减少小煤矿数量。积极推广正规采煤方法，大力发展小型机械化。按照同一标准，规范小煤矿安全生产。加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的安全培训、技术服务和应急救援体系。依法加强对小煤矿的安全生产监管。要严格控制小煤矿开工规模，保证小煤矿规模产能控制目标的实现。