第十节 国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定
2001年4月21日，国务院总理朱镕基签发第302号国务院令，发布《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，自公布之日起施行。这是我国第一部专门规范各级人民政府和有关部门安全事故行政责任追究的行政法规。这部行政法规的核心，是建立事故行政责任追究法律制度。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》的立法目的是为了有效地防范特大安全事故的发生，严肃追究特大安全事故的行政责任，保障人民群众生命、财产安全。
一、建立事故行政责任追究制度的必要性及其意义
(一)建立事故行政责任追究制度的必要性
保障生产经营单位和公众聚集场所中的人身安全和财产安全，是经济建设和社会生活的首要条件。安全第一是党和国家的一贯方针，是社会主义制度的本质要求。党和国家高度重视安全生产工作，制定了一系列关于安全生产的方针、政策和法律、法规。由于各级政府加强监督管理，近些年来安全事故明显下降，事故死亡人数明显减少，安全状况有所好转。但相当一个时期以来，特大安全事故频频发生，给人民生命安全和国家财产造成了严重损失，损害了改革开放的形象，安全形势十分严峻。特大安全事故频发的重要原因之一，就是没有建立事故行政责任追究法律制度。从2000年江西萍乡、广东江门烟花爆竹爆炸事故，到贵州木城沟煤矿瓦斯爆炸事故，从四川合江沉船事故，到河南洛阳东都商厦火灾事故，都暴露出有关人民政府及其负责安全生产监督管理工作的部门存在着严重的权责分离、有权无责的问题。一些负责行政审批许可的部门争权夺利，有的有权无责，有的责任不明，其结果是对应当依法审批或者取缔的不予审批或者取缔，而不应当审批的却予以审批。特大安全事故时有发生，主要原因不是无法可依，而是有法不依，执法不严，甚至有法不执。在追究事故的行政领导责任时，负责审批的政府领导人或者部门负责人逃之天天，逍遥法外。因此，必须依法严究执法审批者的行政责任。不明确他们的行政责任，就不能从根本上铲除官僚主义，以及对安全生产管理工作麻木不仁、领导不力、玩忽职守、失职渎职、草菅人命以致腐败等问题的土壤。要从根本上解决上述问题，遏制住特大事故，有必要依法建立健全事故行政责任追究制度，明确各级政府和安全生产监督管理部门的安全生产责任，明确追究行政责任的范围、责任的划分和责任追究的实施等规定。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》正是在这种背景下出台的。
(二)建立事故行政责任追究制度的重大意义
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》的出台，对于有效地防范特大安全事故的发生，严肃追究特大安全事故的行政责任，保障人民群众生命、财产安全，做好安全生产工作，具有重要意义。建立事故行政责任追究制度，有助于强化安全生产工作。建立事故责任追究制度，有助于消除官僚主义和腐败现象。长期以来，一些地方政府及其安全生产监督管理部门对安全生产熟视无睹，麻木不仁。有的要钱不要命，要权不要责，热衷于审批收费。出了事故，就官官相护，推卸责任，无人承担行政责任。一个地方和一个行业的安全状况好坏，关键在于政府及有关部门是否真正重视，切实加强领导。从安全生产管理体制和机制上说，没有明确的、具体的、严格的事故行政责任追究制度，就不能引起政府领导人和有关部门负责人对安全生产工作的高度重视，就不能建立安全管理行政责任的规范机制，就不能实现安全状况的根本好转。建立事故行政责任追究制度，切中了安全管理工作的要害。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》将各级政府和有关部门的安全管理行政责任法律化，目的在于促使各级政府和有关部门高度重视安全生产工作，遏制特大事故发生。凡是因渎职失职、玩忽职守引发特大事故的，政府和有关部门的行政首长必将依法受到追究。
建立事故行政责任追究制度，有助于明确安全管理行政责任，增强各级领导干部的安全意识。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》明确规定了各级政府领导人和安全生产监督管理部门负责人因失职、渎职造成特大安全事故所应当承担的具体行政责任，轻者依法给予行政处分，重者依法追究刑事责任。建立事故行政责任追究制度，从立法上明确了各级政府和安全生产监督管理部门的行政首长是安全第一责任者，这就要求各级领导增强责任感和使命感，要以人民生命和国家财产的安全为己任，时刻不忘安全生产工作，身体力行，尽职尽责，实现安全生产的稳定好转。
建立事故行政责任追究制度，有助于严格规范安全生产行政审批工作，有效地防范特大安全事故的发生。特大安全事故发生的重要原因之一，就是一些负责安全生产行政审批事项(核准、批准、许可、注册、认证、颁发证照、竣工验收等)的政府部门或者机构及其负责人，违法进行行政审批，牟取私利，致使许多企业不符合法定的安全生产条件，违法违章生产经营，造成特大安全事故。建立事故行政责任追究制度，将行政审批职权和行政责任联系起来，其目的是为了明确、督促行政审批机构及其工作人员依法行政。对于那些以权谋私、玩忽职守者，必将绳之以法。只有这样，才能促使审批机构及其审批人员牢固树立法制观念，依法履行职责，加强对企业安全工作的事前监督，严格企业的安全条件，同时杜绝和惩治行政审批工作中的徇私舞弊行为，有利于加强行政审批机关和执法队伍的廉政建设。
建立事故行政责任追究制度，有助于事故调查处理工作的顺利进行。在现行的事故调查处理工作中，难度最大的就是难以界定和追究各级政府和安全生产监督管理部门的行政首长的行政责任。而行政责任的责任人及其应负的行政责任不能确定，就造成事故调查处理一拖再拖，久拖不决，决而不行。建立事故行政责任追究制度，为特大安全事故的调查处理工作提供了法律依据，扫清了障碍，有利于落实和追究行政责任，总结吸取经验教训，避免同类事故的发生。
建立事故行政责任追究制度，有助于安全生产法制建设。事故行政责任追究制度是安全生产法律制度的重要组成部分。我国现行的安全生产法律、法规虽有追究行政机关和行政人员的行政责任的规定，但原则性较强并且难以操作，尤其是没有追究政府领导人和部门负责人行政责任的明确规定。事故行政责任追究制度填补了安全生产法律制度的一项空白，实现了从事故责任人责任追究的一般规定到政府领导人和有关部门负责人责任追究的特别规定的重要突破，加快了安全生产法制建设的进程。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》通过建立事故行政责任追究制度，将各级政府和安全监督管理部门行政首长的安全管理领导责任法律化、制度化，有利于增强他们的安全意识和责任意识，加重他们的安全责任感，以加强领导，扭转安全工作的被动局面。
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》的立法原则主要有两个：
一是以人为本的原则。人是生产力中最基本的要素，人的生命和健康是最宝贵的。全心全意为人民服务，是党和政府的根本宗旨。保障人民群众在生产经营活动和社会生活中的人身安全，是党和政府义不容辞的责任。能否实现安全生产，关键在人。安全生产的首要保护对象是人，而影响安全生产、造成特大事故的主要因素也是人。从这个意义上说，安全生产的实质就是保障人的安全。建立事故行政责任追究制度的出发点和落脚点都是人，既要保护劳动者，又要制约管理者。当然，追究行政责任是一种手段，以此告诫、警示政府领导人和有关部门负责人，在安全生产问题上不可有半点懈怠，必须全力抓紧抓好，保证人民群众的生命安全，保持社会的稳定，这也是改革开放大局的基本要求。二是权责一致、责罚相当的原则。确定和划分负有失职、渎职行为或者领导责任的政府领导人和有关部门负责人的行政责任，必须坚持实事求是，根据其职权的大小来确定其应当承担的行政责任，即权力大责任就大，权力小责任就小。行使行政权力的同时必须承担行政责任，发生特大安全事故，就要追究其行政责任。确定给予责任人何种行政处分，必须体现责罚相当的原则，即责任大的应受的惩罚较重，责任小的应受的惩罚较轻。
安全生产行政责任的责任主体是指各级人民政府及其有关部门对安全生产监督管理负有行政责任的有关责任人。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》确定的有关行政责任人，包括地方人民政府主要领导人和政府负责安全事项行政审批和安全监督管理的有关部门、机构正职负责人，以及国务院有关部门正职负责人。地方人民政府和有关部门对特大安全事故的防范、发生直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照上述人员追究行政责任。
对中小学校违法组织学生从事接触易燃、易爆、有毒、有害等危险品的劳动或者其他危险性劳动的，要按学校隶属关系追究县、乡(镇)人民政府主要领导人和同级政府教育行政部门负责人和学校校长的行政责任。
三、特大安全事故行政责任追究的事故种类
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》确定的特大安全事故行政责任追究的范围为下列7类事故：
(一)特大火灾事故。
(二)特大交通安全事故。
(三)特大建筑质量安全事故。
(四)民用爆炸物品和化学危险品特大安全事故。
(五)煤矿和其他矿山特大安全事故。
(六)锅炉、压力容器、压力管道和特种设备特大安全事故。
(七)其他特大安全事故。
四、特大安全事故的具体标准
依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，特大安全事故的具体标准，由国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门，根据不同行业的事故发生情况具体确定，报国务院批准后执行。
五、地方各级人民政府的安全职责
依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，各级地方人民政府及有关部门应当履行下列安全职责：
1．地方各级人民政府应当每个季度至少召开一次防范特大安全事故工作会议，由政府主要领导人或者政府主要领导人委托政府分管领导人召集有关部门正职负责人参加，分析、布置、督促、检查本地区防范特大安全事故的工作。会议应当作出决定并形成纪要，会议确定的各项防范措施必须严格实施。
2．市(地、州)、县(市、区)人民政府应当组织有关部门按照职责分工对本地区
容易发生特大安全事故的单位、设施和场所安全事故的防范明确责任、采取措施，并组织有关部门对上述单位、设施和场所进行严格检查。
3．市(地、州)、县(市、区)人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案。
4．市(地、州)、县(市、区)人民政府应当组织有关部门对本规定第二条所列各类特大安全事故的隐患进行查处；发现特大安全事故隐患的，责令立即排除；特大安全事故隐患排除前或者排除过程中，无法保证安全的，责令暂时停产、停业或者停止使用。法律、行政法规对查处机关另有规定的，依照其规定。
5．市(地、州)、县(市、区)人民政府及其有关部门对本地区存在的特大安全事故隐患，超出其管辖或者职责范围的，应当立即向有管辖权或者负有职责的上级人民政府或者政府有关部门报告；情况紧急的，可以立即采取包括责令暂时停产、停业在内的紧急措施，同时报告；有关上级人民政府或者政府有关部门接到报告后，应当立即组织查处。
6．特大安全事故发生后，有关地方人民政府应当迅速组织救助，有关部门应当服从指挥、调度，参加或者配合救助，将事故损失降到最低限度。
7．特大安全事故发生后，省、自治区、直辖市人民政府应当按照国家有关规定迅速、如实发布事故消息。
六、学校的安全责任及责任追究规定
依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十条的规定，中小学校对学生进行劳动技能教育以及组织学生参加公益劳动等社会实践活动，必须确保学生安全。严禁以任何形式、名义组织学生从事接触易燃、易爆、有毒、有害等危险品的劳动或者其他危险性劳动。严禁将学校场地出租作为从事易燃、易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营场所。中小学校违反前款规定的，按照学校隶属关系，对县(市、区)、乡(镇)人民政府主要领导人和县(市、区)人民政府教育行政部门正职负责人，根据情节轻重，给予记过、降级直至撤职的行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任中小学校违反本条第一款规定的，对校长给予撤职的行政处分，对直接组织者给予开除公职的行政处分；构成非法制造爆炸物罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
七、行政审批部门、机构及有关负责人的职责及责任追究规定
1．依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十一条的规定，依法对涉及安全生产事项负责行政审批(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照、竣工验收等，下同)的政府部门或者机构，必须严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序进行审查；不符合法律、法规和规章规定的安全条件的，不得批准；不符合法律、法规和规章规定的安全条件，弄虚作假，骗取批准或者勾结串通行政审批工作人员取得批准的，负责行政审批的政府部门或者机构除必须立即撤销原批准外，应当对弄虚作假骗取批准或者勾结串通行政审批工作人员的当事人依法给予行政处罚；构成行贿罪或者其他罪的，依法追究刑事贡任。
负责行政审批的政府部门或者机构违反前款规定，对不符合法律、法规和规章规定的安全条件予以批准的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予降级、撤职直至开除公职的行政处分；与当事人勾结串通的，应当开除公职；构成受贿罪、玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
2．依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十二条的规定，对依照本规定第十一条第一款的规定取得批准的单位和个人，负责行政审批的政府部门或者机构必须对其实施严格监督检查；发现其不再具备安全条件的，必须立即撤销原批准。负责行政审批的政府部门或者机构违反前款规定，不对取得批准的单位和个人实施严格监督检查，或者发现其不再具备安全条件而不立即撤销原批准的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成受贿罪、玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
3．依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十三条的规定，对未依法取得批准，擅自从事有关活动的，负责行政审批的政府部门或者机构发现或者接到举报后，应当立即予以查封、取缔，并依法给予行政处罚；属于经营单位的，由工商行政管理部门依法相应吊销营业执照。负责行政审批的政府部门或者机构违反前款规定，对发现或者举报的未依法取得批准而擅自从事有关活动的，不予查封、取缔、不依法给予行政处罚，工商行政管理部门不予吊销营业执照的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成受贿罪、玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
八、发生特大事故的责任追究规定
依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十四条的规定，市(地、州)、县(市、区)人民政府依照本规定应当履行职责而未履行，或者未按照规定的职责和程序履行，本地区发生特大安全事故的，对政府主要领导人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。负责行政审批的政府部门或者机构、负责安全监督管理的政府有关部门，未依照本规定履行职责，发生特大安全事故的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予撤职或者开除公职的行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十五条的规定，发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十六条的规定，特大安全事故发生后，有关县(市、区)、市(地、州)和省、自治区、，直辖市人民政府及政府有关部门应当按照国家规定的程序和时限立即上报，不得隐瞒不报、谎报或者拖延报告，并应当配合、协助事故调查，不得以任何方式阻碍、干涉事故调查。特大安全事故发生后，有关地方人民政府及政府有关部门违反前款规定的，对政府主要领导人和政府部门正职负责人给予降级的行政处分。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第二十条的规定，地方人民政府或者政府部门阻挠、干涉对特大安全事故有关责任人员追究行政责任的，对该地方人民政府主要领导人或者政府部门正职负责人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分。
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