安全工程师《安全生产法及法律知识》第一章讲师讲解：第2节
第二节 安全生产立法的必要性及其重要意义
一、安全生产立法的必要性
(一)安全生产立法的含义
1．安全生产的含义
安全生产是指通过人一机一环境三者的和谐运作，使社会生产活动中危及劳动者生命安全和身体健康的各种事故风险和伤害因素，始终处于有效控制的状态。安全生产工作，则是为了达到安全生产目标，在党和政府的组织领导下所进行的系统性管理的活动，由源头管理、过程控制、应急救援和事故查处4个部分构成。安全生产工作的内容主要包括生产经营单位自身的安全防范，政府及其有关部门实施市场准入(行政许可)、监管监察、应急救援和事故查处，社会中介组织和其他组织的安全服务、科研教育和宣传培训等。从事安全生产工作的社会主体包括企业责任主体、中介服务主体、政府监管主体和从事安全牛产的从业人员。
2．安全生产立法的含义
安全生产立法有两层含义，一是泛指国家立法机关和行政机关依照法定职权和法定程序制定、修订有关安全生产方面的法律、法规、规章的活动；二是专指国家制定的现行有效的安全生产法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章等安全生产规范性文件。安全生产立法在实践中通常特指后者。
(二)加强安全生产立法的必要性
近年来，安全生产事故频繁，死伤众多，不仅影响了经济发展和社会稳定，而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。导致我国安全生产水平较低的原因是多方面、深层次的，安全生产法制不健全是其主要原因之一，突出表现在：
一是安全生产法律意识淡薄。改革开放特别是近10年来，安全生产不再是局部的、个别的问题，而是社会经济发展和文明程度的重要标志。能否保证生产经营活动的安全，是关系到人民群众生命和财产安全的基本权益，关系到经济快速发展和社会稳定，关系到我们党和政府是否贯彻“三个代表”重要思想、科学发展观的重大政治问题、经济问题和社会问题。从总体上看，公民在生产经营活动中的自我保护和安全生产的意识比较淡薄，一些生产经营单位特别是非国有企业负责人依法安全生产经营的意识也很淡薄，这些单位的负责人或者不懂法律，或者明知故犯，没有依法为从业人员提供必要的安全生产条件和劳动安全保护，使从业人员在十分恶劣和危险的条件下作业，以至发生事故，造成大量人身伤亡。有些地方政府领导人和私营企业老板只要经济效益，片面地追求利润最大化，忽视甚至放弃安全生产，没有意识到这是一种严重侵犯人权的违法行为，没有意识到它所产生的法律后果。总之，安全生产还没有成为所有地方政府和生产经营单位的自觉行动，没有从安全生产是法定的义务和责任的高度引起足够的认识和重视。
二是安全生产出现了新情况、新问题，亟待依法规范。随着我国社会主义市场经济体制的建立，大量非国有生产经营单位的比重增加。在我国社会生产力总体水平比较低下的条件下，部分非国有生产经营单位存在着生产安全条件差、安全技术装备陈旧落后、安全投入少、企业负责人和从业人员安全素质低、安全管理混乱、不安全因素和事故隐患多的严重问题。而国家现行的有关安全生产的法律、法规基本是针对国有大型生产经营单位制定的，对大量非国有生产经营的安全生产几乎没有明确的、可操作的法律规范，这必然造成法律调整的“空A”和监督管理的“缺位”，以致非国有生产经营单位事故多发、死伤惨重。因此，必须适应安全生产的新形势，制定规范生产经营单位尤其是非国有生产经营单位安全生产的法律。
三是综合性的安全生产立法滞后。虽然国家制定了几十部安全生产方面的单行法律、行政法规，但是这些现行立法多数是在计划经济体制及其向社会主义市场经济体制转轨时期出台的，已经不能完全适应安全生产工作的需要。在《安全生产法》出台之前，国家关于安全生产的基本方针、基本制度没有依法确立，涉及国家安全生产监管体制、各级政府和有关部门的监督管理职责、生产经营单位的安全保障、生产经营单位负责人的安全职责、从业人员的安全生产权利义务、事故应急救援和调查处理、安全生产违法行为的法律责任等重大问题，缺乏基本的法律规范。
四是政府机构改革和职能转变后，没有依法确立综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制，尚未建立健全依法监管的长效机制。为适应社会主义市场经济体制关于实行政企分开的要求，自1998年以来，国家先后撤销了原有的十几个工业主管部门，同时也保留了铁道、交通、民航、建筑等有关主管部门。政府部门已经不直接管理或者基本不直接管理企业的生产经营活动。与此同时，我国安全生产监管体制几经改革，建立了由安全生产综合监督管理部门与其他有关部门相结合的、综合监督管理与专项监督管理相结合的安全生产监督管理体制。安全生产的监督管理工作主要是运用法律手段，辅以必要的经济手段和行政手段，依法加大监管力度，查处安全生产违法行为。因此必须通过制定综合性的安全生产法律，将各级人民政府和各有关部门的安全生产职权、职责和监督管理措施法律化、制度化。但由于相关立法滞后，有的地方人民政府没有建立健全安全生产综合监督管理机构；已经设立的地方，又存在着综合监管部门与专项监管部门的法定职责和相互关系不明确的问题，在工作中产生了职责交叉、互相扯皮的矛盾，影响了安全生产监督管理工作的整体性、协调性，出现了安全生产监督管理工作的脱节和漏洞。
五是缺乏强有力的安全生产执法手段。现行有关安全生产的法律、行政法规对安全生产违法行为及其法律责任的规定不够完整，有的对安全生产违法行为界定不清楚或者不准确，有的只有要求没有责任，有的虽有罚则但力度不够。对近年来突出的安全生产违法行为特别是非国有企业的安全生产违法行为，没有设定明确的法律责任。由于没有综合性的《安全生产法》，各级安全生产综合监管部门的法律地位、主要职责和执法手段无法可依，难以依法履行职责和实施行政执法。
目前我国正处于一个新的历史发展时期。在新形势下安全生产工作面临许多新情况、新问题、新特点，对安全生产监督管理工作也提出了新要求。加强安全生产法制建设，充分运用法律手段加强监督管理，是从根本上改变我国安全生产状况的主要措施之一。这是贯彻依法治国基本方略的客观要求，也是建设社会主义法治国家的必然选择。加强安全生产法治建设的首要问题是有法可依，因此制定一部综合性的《安全生产法》势在必行。加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性，主要体现在4个方面：
1．它是依法加强监督管理，保证各级安全生产监督管理部门依法行政的需要
自2000年以来，为了适应安全生产形势和管理的需要，国家对安全生产监督管理体制进行了两次重大改革。1999年12月，国务院批准了煤矿安全监督管理体制改革方案，决定设立国家煤矿安全监察局，在20个(截至2010年底为25个)主要产煤省区设立正厅级的煤矿安全监察局，在68个(截至2010年底为71个)大中型煤矿矿区设立煤矿安全监察分局，建立了由国家垂直管理的煤矿安全监察执法体系。以煤矿安全监督管理体制改革为突破口，从体制上、组织上加强煤矿安全监察执法工作，实行煤矿安全管理与监察执法相分离。各级煤矿安全监察机构是履行国家煤矿安全监察职责的行政执法机构，主要负责检查监督煤矿贯彻执行有关安全生产法律、法规、规章和标准的情况，对煤矿安全违法行为依法实施行政处罚。继煤矿安全监督管理体制改革之后，为了全面强化监督管理，进一步理顺安全生产监督管理体制，2001年初国务院决定设立国家安全生产监督管理局，对全国的安全生产工作实施综合监督管理，重点对工矿商贸企业安全生产进行监督管理，指导、协调和监督其他有关部门负责的专项安全生产监督管理工作。2005年2月，国务院将原国家安全生产监督管理局升格为总局。目前各省、市、县都设立安全生产监督管理机构，全国的安全生产综合监管体系基本形成。
这两次安全生产监督管理体制改革的目的和目标，是要加强各级人民政府对安全生产工作的领导，强化安全生产监督管理部门的职能、手段和工作力度，实现依法行政。依法行政要求各级行政机关必须做到职权法定、程序法定和责任法定，在法制的框架下实施行政管理活动。各级安全生产监督管理部门要做到依法行政，必须有法可依，即通过法律形式确定安全生产综合监管部门的法律地位、法定职责和行政执法的措施、手段，规范其监督管理和行政执法行为。而现行的有关安全生产的法律、法规都是解决负责专项安全生产监督管理问题的单行立法，没有也不能对国家安全生产监督管理体制和安全生产综合监督管理部门的职责作出明确、具体的法律规定，只有通过综合性的安全生产立法才能规定。因此，制定统一的《安全生产法》，将安全生产体制和安全生产综合监督管理部门的职责法律化、制度化，依法建立健全具有权威性的、高效率的安全生产监督管理体系十分必要，迫在眉睫。
2．它是依法规范安全生产的需要
随着社会主义市场经济体制的建立，社会经济活动日趋活跃和复杂，各种经济成分、企业组织形式趋向多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。这些生产经营单位的生产安全条件千差万别，安全生产工作出现了许多复杂的情况，存在着5个突出问题：
一是非公有制经济成分增多，对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据，缺乏严格的安全生产准入制度。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，大多数老板“要自己的钱，不要别人的命”，违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多。
二是企业安全生产管理缺乏法律规范，企业安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，不能做到预防为主，严格管理；事故隐患大量存在，一触即发。
三是安全投入严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。
四是一些地方政府监管不到位，地方保护主义严重。有的地方政府和有关部门对安全生产不重视，工作不到位，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业违法生产经营“开绿灯”。
五是国家关于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化，许多领域的安全生产监管无法可依。
要解决这些问题，必须依法对生产经营单位的安全生产保障条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范，使生产经营单位明确应当怎样确保安全生产以及安全生产违法的后果。
3．它是制裁安全生产违法行为，保护人民群众生命和财产安全的需要
社会主义法律的功能之一，是通过制裁违法犯罪来保护人民的根本利益。对各类严重
的安全生产违法犯罪行为的宽容和姑息，就是对人民的极大犯罪。对各种安全生产违法行为缺乏明确的法律界定和法律责任，有关安全生产责任追究的法律规定不具体或者处罚过轻，不足以震慑安全生产违法犯罪分子，这也是安全生产违法行为屡禁不止的症结之一。所以，必须针对那些严重安全生产违法行为设定明确、具体、严厉的法律责任，充分运用刑事责任、行政责任和民事责任的综合制裁功能，最大限度地填补法律责任追究的空白，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，绝不让安全生产违法犯罪分子逍遥法外。
4．它是建立健全我国安全生产法律体系的需要
改革开放以来，党和国家十分重视安全生产立法工作。国家制定颁布的有关安全生产方面的法律、行政法规几十部(如《矿山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《铁路法》、《公路法》、《民用航空法》、《建筑法》和《消防法》等)，加上各种安全生产规章和安全标准等立法数以千计。这些现行的安全生产立法数量众多，形成了庞大的“法群”，对安全生产管理发挥了重要作用。但是，科学的社会主义安全生产法律体系，必须由不同层级、不同内容的法律规范组成。《安全生产法》颁布之前的安全生产立法虽然很多，但都是解决某个行业、某个方面安全生产特殊问题的单行立法，它们不能解决安全生产中存在的基本的和共性的法律问题，不能设定基本法律制度；因受其调整对象和调整范围的限制，不能全面、完整地反映国家关于加强安全生产监督管理的基本方针、基本原则和基本制度，难以体现中央关于安全生产工作的方针原则。这些立法再多，也只能是安全生产法律体系中的“子法”。安全生产法律体系中最重要的基本法律即“母法”却长期空缺，没有“母法”是不能建立安全生产法律体系的。所以，必须解决安全生产立法“群龙无首”的问题。只有制定综合性的《安全生产法》，才能逐步健全整个法律体系，更好地解决规范生产经营单位安全生产和强化监督管理的有法可依问题。
