二十年来，世界经济的发展态势和基本格局发生了跨跃性的变化，经济一体化、自由化、市场化和更加开放是这个时期世界经济的主流特点；鼓励竞争、消除壁垒、放松管制以及本国经济融入国际经济大循环是这个时期经济发展的新趋势；前沿科学的在各生产领域的运用和嫁接，革命性地改变了世界的经济结构和产业经济的内涵，同时加速催化了一体化和自由化的进程。在世界经济的这种背景下，对金融组织框架，金融制度安排、金融风险特征、金融对宏观经济的影响和作用都产生了巨大冲击或变化。为了适应世界经济变化的特点和走向，西方一些高度市场化国家从维护具有本国特点的金融体系安全和促进金融发展进行了不同层次的金融制度变迁和体制改革，同时，为防范和抑制金融风险，为金融改革和创新创造了一些基础性的条件。深入分析和研究西方一些国家将“两项职能”从中央银行分离出去的所具有的特定环境和内部条件，可进一步丰富和明晰我国中央银行职能定位的思路。
（一）金融全球化、自由化对中央银行“两项职能”分离的影响
八十年代的金融自由化和金融创新浪潮，在西方国家此起彼伏，西方各国金融机构间竞争激烈，金融工具金融交易手段不断创新，金融品种交叉运用。银行传统的资产、负债业务的主导地位受到动摇，具有一定风险的中间业务品种，如信用证、金融期货期权交易、信托、代理融资、担保见证、债券回购等品种和投资银行、金融机构并购等业务不断衍生。由于金融环境变化后金融体制改革的制度安排相对滞后，致使在九十年代末期一些国家发生了不同程度的金融危机。纵观这一阶段西方国家金融特点是：①政府的放松管制使许多实行银行分业经营的国家纷纷摆脱政府的管制和法律的限制，实行混业经营；②将金融监管职能从中央银行分离出去，如英国政府在巴林银行倒闭事件发生以后，为迎接金融全球化和自由化挑战，1997年英国工党上台后专门成立了金融监管服务局，英格兰银行审慎监管银行业的职责被剥离，同时期还有如日本、韩国等；③主要导致危机的风险形态发生变化，由于新的创新品种和工具运用带来的市场风险，经营风险和利率风险所造成的危害远远大于传统业务的操作风险。
（二）完善的金融微观基础是分离中央银行“两项职能”的重要条件
从国外的实践看，主要表现在金融业运行机制良好、利益约束较强、一般都建立了现代法人治理结构。这些国家金融市场的成熟度较高，市场调节较为灵敏。在这样的金融微观运行机制和金融市场基础的前提下，中央银行贯彻实施货币政策主要通过市场信号的调节和引导，中央银行把货币政策和金融监管密切联系的政策意图和调控重点可以通过协商机制取得共识，中央银行就可以把主要精力放在制订和实施货币政策上，而金融监管机构在为中央银行提供服务的同时负责对银行业的监管。
（三）发达国家货币政策调控层次和内容的变化有利于“两项职能”的分离
发达国家货币政策体系的变化，九十年代以来产生新的特征，货币政策的终极目标、中介目标和操作手段都随着金融管制的放松、金融全球化的发展而变化。从一定的意义上说，发达国家已经开始摆脱传统的简单运用货币政策工具正向直接地调控宏观经济的观念，发达的金融市场使货币政策更多地表现为传导政府或货币当局信息的途径、对经济预期和社会信心的调节，这种调节不仅使货币政策注入新的调节内容，而且是更高层面上的调节。
（四）雄厚的财政基础和存款保证制度为“两项职能”分离后出现的金融风险提供重要的保障
西方大部分国家具有由财政资金化解金融危机的实力，而且大多国家建立了存款保险体系，使监管机构相对独立于中央银行成为可能。西方主要国家几乎都建立了存款保险制度，只是在具体的组织形式上有所不同，有的是建立基金，有的是建立独立的公司。以欧盟为例，欧盟在1994年通过《存款保险计划指导原则》，要求所有欧盟国家在1995年7月之前建立存款保险计划，并就保险金额、范围等都作了具体的规定。在处理金融机构出现的金融危机方面，主要由存款保险公司和政府等几家联合拯救，中央银行基本上不对出现危机的金融企业单独承担救助性的资金支持。如：在1995年Goodhard和Schoon maker在研究中发现，在所有工业国家的104起银行业危机安全中，银行真正陷入流动性困难的案例有三分之一，其他案例中的银行都是通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金得到挽救，只有2起是中央银行单独拯救困难银行。
五、我国中央银行“两项职能”的结合；经济特征、金融生态环境、微观基础和货币政策的特殊性所决定
一国央行建立何种有效的银行业监管体系，不能简单的追求某一模式或体系框架，它与本国的经济形态、阶段性经济目标和任务、金融环境、银行业的经营体制和风险特点、金融微观基础的成熟度，货币政策的任务和传导特殊性是密不可分的。从监管来看，一个重要的目标是保证有效地实施货币政策，如果在对监管体制设计的因素和条件不具备的情况下去追求某一体制模式，不仅降低了监管的效率和防范风险的能力以及浪费了监管的资源，而且影响了货币政策的调节宏观经济能力和货币政策目标的实现。
（一）我国货币政策的特殊内涵和主要任务
从九十年代以后，我国货币政策的内涵和任务受经济的运行态势的变化影响很大，货币政策在适应这种经济态势的变化为保持币值稳定、促进经济发展、化解金融风险等目标中不断进行调整，在多个取向的约束中寻求平衡，这就是我国货币政策变化最主要的特点。现阶段的货币政策着力点又更多地放在金融稳定和经济增长方面，在今后的一段时期，其内涵依然是“三防一保”，即防止通货紧缩和膨胀，防范和化解金融风险，继续适当增加货币供应量，扩大有效需求，保证支持经济增长。其主要任务：一是通过货币政策工具运用和信贷政策的引导，优先按照产业政策的指向使银行资金的流向引进重点扶持和优先发展“瓶颈”产业，以调整经济结构提升产业质量。二是协调其它经济杠杆，综合运用利率等杠杆，降低企业负担，支持国有企业改革，发展经济基础的主体。三是适当增加货币供应量，促使投资和消费的增长，以拉动有效需求。四是货币政策与财政政策组合实施以刺激需求，由于目前中央财政的债务依存度已达到四分之三，实际上财政增加投资的国债资金是银行资金的转移。五是增加货币供给，救助高风险的金融机构，化解支付风险。上述多重目标、多重任务组合的货币政策在西方高度市场化的国家是罕见的，同时也印证了中央银行内在“两项职能”的相关性和在一个主体内实施的必要性。
（二）货币政策工具非完全市场化运作和调控层次
现阶段我国中央银行承担的任务特点使其在选择货币政策工具和市场化运作没有更大的空间，其主要工具有信贷政策、信贷指导计划、存款准备金率、贴现率、公开市场业务、中央银行贷款、政策性贷款、利率等，这些政策工具的运用不仅说明我国目前的市场化程度不高，调控工具与工业化国家经济转轨时期有很大的相似性，金融机构对中央银行有较大的依赖性，同时也说明目前货币政策的特点是调控范围广、工具运用直接、调控层次低。与发达国家货币政策主要通过政策工具调控市场，传递当局的信号和经济预期等进行比较，中央银行承担银行业风险任务和责任的相关性更强。
（三）我国目前制订和实施货币政策的过程很大的程度上也是监管的过程，而金融监管过程也是影响货币政策的重要因素
从现阶段我国银行业的资金环境分析，总体上建设资金短缺，货币供应量和经济发展变量的正相关性强；资本市场筹资功能对大部分企业来说受到限制，间接融资在国民经济建设中占主导地位；银行业的突出风险特点是不良资产占比居高不下，盘活不良资产主要还需依靠金融手段，这些因素都直接影响到货币供应量。而我国目前的货币政策体系则仍然是以货币供应量为中介目标的，在金融市场不发达、市场信号难以发挥作用的情况下，保持合理的货币供应量往往通过监管的手段实现的。如为处置金融风险、保持整个金融体系的稳定，中央银行通过大量再贷款，撤消、重组、关闭、破产了一批如城市商业银行。信托公司、租赁公司、城乡信用社、农村合作基金会等中小金融机构。因此，我国的金融监管活动对货币政策影响更大、更直接。如果分离了中央银行的监管职能，不仅难以避免有关金融活动对货币政策的实施造成不良影响，而且直接降低了运用货币政策工具来防范和化解金融风险的作用。
（四）现阶段我国货币政策体系构造基本与银行业体质格局相衔接
我国目前银行业以国有商业银行为主体，处于银行业垄断地位，国有银行占有了银行体系三分之二的信贷资产。在国有商业银行未市场化经营之前，承担了相当部分的国家宏观调控的任务；我国的政策性银行受国家保护，其业务经营主要依赖于中央银行的货币供给；农村信用社虽是合作组织，但其资产的配置方向和资金供给受中央银行一定程度的调控；其他类的银行机构占的比重不大。目前的银行业体制格局说明我国目前虽然正进行着体制转轨，但金融微观基础和金融市场发展问题都还没有解决，金融机构特别是作为货币政策传导主体的国有商业银行经营机制不健全，缺乏有效的利益约束，金融市场不成熟，市场信号对金融活动和宏观经济的影响不明显。改革开放以来，我国中央银行还肩负着推动整个金融体制改革的任务，中央银行制定和实施货币政策，对银行业乃至整个金融业的监管，以及整个金融体制的改革，在相当一段时期紧密联系，货币政策体系的构造是同金融业特别是银行业、金融市场的培育一起变化的。很难想象中央银行在目前的条件下可以不考虑金融监管、金融体制改革的具体实践而制定和实施货币政策。
（五）中国金融体系安全与货币政策特有的作用
一般来说，国际上的金融动荡或金融危机有五类，即货币危机、国际债务危机、国内支付危机、股票市场危机以及资本外逃危机。由于我国实行的利率基本上还处于管制，传统的金融业务量和业务品种操作在银行业处于主导地位；金融市场总体上还没有开放，金融新产品和金融衍生工具运用的数量和力度均受到各种边界条件的约束，因此，中国现阶段一般情况下不会出现上述五种金融动荡或危机中的货币危机、国际债务危机、资本外逃危机，而支付危机和股票市场危机以及相关性风险是威胁中国今后金融安全最主要的风险因素。由于银行业间接融资量大，中国股市的流通市值远不能与金融机构的资产总量相比，而且直接融资的资本风险由微观经济主体吸纳一部分，所以中国股票市场风险因素要比支付风险因素小得多。实际上中国目前所蕴含的支付性风险程度大大超过一般国际通行的支付风险度量标准。中国银行业以大量的不良资产为代价，解决了城市三分之二人口就业的国有企业占有了全社会四分之三的信贷资源，实质上是银行的不良资产，由其它产业或企业转移形成，但对金融业本身来说，这就是中国金融业安全体系中威胁最大也就是最集中的板块。即所以中国潜在支付风险因素没有转化为现实的支付风险，其最主要的几个变数是：①资本项目实行管制以抵御外国资本的冲击；②也是最重要的条件即中央银行的货币供给和银行的流动性保持一个相对均衡状态，即使出现较大比例的坏账、较大数额的亏损，中国银行业也能在相当一段时期保持正常运营局面。中央银行的主权信用手段给银行提供便利支持，虽然这种手段不能从根本上解决中国金融的内在脆弱性，但如果把这唯一的化解风险支撑手段与其风险管理职能相分离，即便没有切断货币供给渠道，但由于“分离”有修于两者关联的运作机理，导致不仅不能使中央银行通过对银行流动性供给创造利润以逐步消蚀潜在的风险性，而且把有可能在远期发生或局部性支付风险酿成即期或大面积支付风险。
（六）中国处置银行支付风险主体缺位现实与中央银行实施监管的必要性
已分离中央银行“两项职能”的发达或工业化国家还存在着一个重要风险保障制度，就是这些国家都建立了不同形式的存款保险体系。这是保障本国金融体系安全的一个根本条件。该组织具有两大主要功能：一是对银行机构出现支付风险提供救助，以保护存款人的利益；二是正因为它们为银行提供救助，所以必须有权对银行进行监管。而我国目前金融改革尚未进入到建立存款保险体系的进程中，社会保障体系也不具备建立存款保险的基本条件。因此，本应由存款保险体系对存款人承保的功能转嫁到中央银行身上。从我国中央银行变相代行外国存款保险公司的职能来说，也应当对支付风险提供救助的对象实施监管。否则不仅在逻辑上和运行机理上存在非对称性的矛盾，而且因此对中央银行货币供给的扩张和回偿将产生巨大的冲击。这说明我国中央银行“两项职能”分开与发达国家相比缺乏重要的基础性条件。
国家财政资金是中央银行“两项职能”分离的西方发达国家救助银行支付风险的又一主渠道。从本质上说，银行特别是国有商业银行的支付性风险提供政府救助是重要的财政职能，而不是中央银行的职能。而我国目前把履行这种财政职能所需的资金转嫁到中央银行，这就需要中央银行强化对商业银行的金融监管。我国近年来实施积极的财政政策，是通过增发国债，加大投资以刺激有效需求的资金绝大部分是以银行资金的直接或间接替代为代价的。由于国家财政能力较低，财政对债务的依存度高，加大发行国债的空间有限，财政预算安排结构再生能力差，再加上企业债转股形成的国家债务、地方政府越权担保和借贷的债务，未纳入预算的国家政策性指令性贷款都形成了我国财政的“或有债务”，而这些“或有债务”对财政安全具有较大的风险。因此，在相当长的一段时期内，我国财政主要任务是化解自身潜在的风险而无能力顾及银行的风险，这又给我国中央银行的货币供给增加沉重的负荷，这证明，我国财政能力不断弱化是制约分离中央银行监管职能的重要因素，也证明了我国和部分西方发达国家中央银行职能分离缺少重要环境基础和分离条件。
六、中央银行“两项职能”：内在联动运作机理和金融效率考察
实际上我们讨论的中央银行“两项职能”的分离，是金融自由化与市场开放度为现实背景的一个阶段性的标志或界碑。如果金融自由和对外开放度在时机、顺序、速度和配套措施安排不当，就会引发动荡甚至危机，据RAMINSKY对20个国家的调查，其中，14个国家在国内金融自由化后的三年内发生银行或货币危机，这说明在本国金融体制和机构整体改革尚未到位之前，刻意去追求金融自由化进程或构筑某一种模式，外部冲击势必会严重影响国内的金融体系的安全。从中央银行履行的“两项职能”来看，中央银行制定和实施货币政策的过程依赖于金融监管活动获取的各种信息，以及监管过程中形成的中央银行对银行的制约关系。由于实行金融监管，中央银行才能保证银行业务的合规性。通过一系列的监管活动，中央银行才能获取商业银行的业务经营、财务状况和风险控制状况，为制定和实施货币政策提供依据，保证中央银行对商业银行监管的合法性和权威性。反过来，中央银行实施货币政策的过程也是金融监管活动的一部分，例如存款准备金制度、再贷款制度、再贴现工具以及公开市场业务操作都是以宏观经济为出发点，并立足于对金融机构的流动性和风险性的具体把握。因此，制定和实施货币政策与金融监管是难以分开的。近年来即使是一些中央银行的“两项职能”分离的市场化国家也并不否定两者之间的内在联系。
笔者认为：由中央银行监管银行机构，更有利于检查商业银行的合规性和潜在的风险性，更有利于按照监管操作中掌握的监管资源信息，制定化解风险的措施；从机构的数量关系上分析，在我国目前金融监管技术的水准下，机构数量越少相对监管资源配置越集中，机构的功能相对越完善，这将有利减少监管成本，同时被监管的对象只与一个机构打交道（管理和监督），也可以在一定程度上减少成本。目前把中央银行“两项职能”分离的人其最主要的观点是：监管职能从中央银行分离后更有利于提高监管效率，因为监管机构更超脱，监管操作的目标更单一和更明确。但理论上的推理是否成立，不仅在实践上未出现很典型国家进行验证，而且就这些中央银行“两项职能”分离国家的学术界也存在着争论。正如1993年美国曾经提出成立联邦银行委员会专门负责银行监管，格林斯潘当时即指出：“联储已经与金融机构建立起长期、密切的关系，而这正是制订货币政策的基础。例如1989年联储开始降低利率，增加货币供应，促进经济发展，这一决策是我们在银行检查中作出的，而这样做已经被证明是正确的。”很显然，在格林斯潘看来，中央银行不承担金融监管职能不利于制定和实施货币政策。从我国的国情和现实实践来看，如果将中央银行“两项职能“分割开来，在难以转向完全的市场调节的情况下，必然对货币政策的有效性造成冲击；而由于银行监管还不能木依赖于中央银行的资金支持和货币政策提供的环境，如果分离中央银行”两项职能“等于人为地把存在内在机理密切相联的内部两种活动分离为高成本的外部协调才能解决的活动，最终不但不能提高反而在相当大的程度上降低监管效率和货币政策的有效性。
