我国的国有企业的终极所有者是全国人民，一级代理关系的受托者是中央政府。中央政府与各个国有资产投资主体之间又形成了二级代理关系，通过这样的层层委托，国有企业就成为了最终的受托者。作为受托者的国有企业必然肩负着国有资产的保值与增值，实现企业价值最大化的目标。但是由于委托人与受托人的利益及目标函数不同，就产生了受托人背离契约的可能。为了防止受托人的道德风险与逆向选择，国有企业内部需要设计一套有效的财务监督机制，以保证委托人的正当权益。现代产权理论则认为出资者所有权应与法人财产权分离。出资者所有权享有企业的剩余收益分配权，选择管理者与参与重大决策等权利。但出资者不能对法人财产中属于自己的部分进行支配，也不能直接干预企业的经营活动。法人财产权则表现为企业依照法律，享有法人财产的占有、使用、收益和处分权，并以独立财产对自己的经营活动负责。这也要求企业优化财务监督机制，更好地明晰产权关系，维护受托人的权益。
国有企业财务监督机制从宏观上来看分为三个层次。其一是国有企业国家财务监督。国有企业的终极所有者是全国人民，但由于特定原因这个所有者缺乏监督的动力。作为全国人民代表的国家必然要行使这个监督权力，来保证国有资产的保值增值。由于国家是国有企业的所有者，在这一层面上说，国家行使的是所有权的监督。但从另一个层面上说，国有股与法人股在我国还不能上市流通，国家对企业的控制一方面表现为行政上的“超强控制”，另一方面表现为产权上的“超弱控制”。这也是我国目前国家财务监督的尴尬。其二是市场监督，在发达的市场经济条件下，任何的监督机制都离不开市场的监督，市场通过社会中介机构，重组与并购及经理人市场来监督国有企业的财务运行。其三是国有企业内部财务监督，企业经理人员在受托经济责任关系的制约下，必然通过财务监督来履行契约，向委托者报告业绩。但其最基本的前提条件———产权缺位应得到有效的解决，否则经理人员就没有动力进行内部监督。企业的所有者对出于信息不对称所产生的内部人控制的担忧也会促使其通过董事会来对经理人员进行财务监督。
二、国有企业现行财务监督机制的不足
1.国家财务监督的不足
我国的国家财务监督是隶属于政府的，其职能由国务院下设的国有资产监督管理委员会来行使。虽然国资委在人权、财权与事权上有高度的独立性，并行使出资人的权利，履行出资人的义务，但它直接对国务院负责，所以，目前的监督主体仍然是政府，政府通过一系列经济的、行政的手段来行使这种权力。但政府在进行监督时却显得力不从心，他们集行政管理、执法执纪和经济监督权于一身，弹性很大，在权力行使过程中易产生寻租，从这几年的实践中也可见一斑。追其根源就是国有资本出资人的缺位，使国有企业出资人的财务监督与经营者财务监督相混淆。国有企业出资人财务监督与经营者财务监督相比，有着不同的对象，国有企业出资人财务监督的对象可以划分为两部分内容，一是通过对会计信息变动的监督来实现对国有资本运动的控制；二是通过对企业行为的监督来实施对受托责任人———经营者行为的控制。问题是在现行出资人缺位的情况下，有谁来对国企的会计信息变动进行监督？似乎缺乏一个专业的机构。就算有，由于利益的一致，也容易产生共谋。现行体制下，企业的领导人是政府行政任命，企业的行为不但是经营者所关注的，也是地方领导人的政治资本。这就使监督者与经营者的利益目标一致，从而缺乏监督的动力。为了弥补这些不足，国家曾相应采取了会计委派制、财务总监制及稽察特派员制来解决体制不足所带来的问题，但效果并不明显。
2.市场监督的不足
在发达的市场经济国家中，注册会计师行业肩负着监督经济运行的责任。成熟的产权市场为企业的兼并、收购创造了条件，有利于资源的合理配置。有效的经理人市场有利于企业的人才流动。我国的市场经济刚刚开始建立，作为配套的中介机构还很不成熟。①民间审计机构的独立性与权威性不足，在审计过程中，容易受到行政部门的制约与影响。审计机构本身因竞争环境的恶劣而易产生寻租。加上规模不大，内部员工的素质不高，在执业过程中经常因技术的、道德的原因而违背公正性与客观性。②产权市场才刚刚起步，一系列的法律、法规还没有制定与完善，加之我国的国有股与法人股还不能自由地流通，兼并与收购更多的是政府行为而不是企业行为，这就使得出资人不能更好地利用“用脚投票”来合理地配置资源。比如说许多地方政府为了救活一些亏损企业而强行“拉郎配”式的兼并收购，结果反而造成了低效率。这种兼并收购不是着眼于市场而是着眼于领导人的政绩，从经营的角度来说，这是政府失灵。③经理人市场是向企业输送优秀管理人才的场所，虽然经过这几年的改革，职业经理人开始受到人们的重视，但规模还远远不够。许多企业的经理人员仍然是行政任命， 缺乏双向选择机制、必要的风险机制和激励机制，从而不能促使经理人员为了企业价值最大化而努力工作。
3.国有企业内部财务监督的不足
内部财务监督机制的第一层次是会计人员的监督，其作为企业的内部人既有管理职能又有监督职能。但事实上会计人员是向本单位的最高行政人员（即经理人员）负责的，让被管理者去监督管理者不但理论上违背了管理的基本原则，而且现实中也是不可行的。会计人员与经理人员同属内部人，他们之间合谋的可能性是很大的。所以国家在1999年10月31日修订通过的《会计法》明确规定，“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”。内部财务监督机制的第二层次是内部审计，旨在监督各职能部门，特别是会计部门。但目前的机构设置体系是内部审计机构向经理人员负责，并报告工作。既然经理人员与会计人员的目标一致，何来监督之实。第三层次是监事会，监事会监督整个企业的财务运行。这种想法是有益的，但目前董事、经理人员与监事同由作大股东的政府任命，他们之间没有利益的冲突，所以现实中监事会反而受董事会制约。监事会的人员来源也不合理，目前很多企业的监事都是由董事、经理人员兼任，产生了自己监督自己的局面。监事的工资以及活动经费都是由企业管理层支付，使监事会置于董事会及经理人员的控制之下。第四层次是职工的监督，职工是企业的主人，具有监督面广的优点。但目前国有企业内部的工会制度并没有得到真正的贯彻，许多制度形同虚设。职工没有激励的机制，缺乏监督的动力。纵观国有企业整个监督机制，根本原因还在于产权的缺位，政府职能没有得到彻底的转变，市场机制不完善。
三、国有企业财务监督机制的改进与制度设计
1.国家财务监督的制度设计
怎么改进国家财务监督的不足？首先，应从产权着手，明确产权关系，理顺各层委托代理关系，真正解决出资人的缺位。国有资产的最终所有者是人民，由于人民不具有直接的剩余收益索取权，监督收益不足以弥补监督成本，天然地使得这一层次的监督弱化。这时我们就应寻找能够代表全国人民利益的监督者。但不是按现行的方式在国务院下设国有资产监督管理委员会，而是在全国人民代表大会下设国有资产监督管理委员会，直接对人代会负责，并报告工作。前者是隶属于政府的，从第一层委托代理关系来说，政府也是受托者，让受托者来监督受托者是显然是无效率的。而后者可以更好地监督政府的行为，确保国有资产的保值增值。也可以仿照美国监督上市公司的做法，设立一个独立性很强的非政府组织，也对人代会负责，并报告工作。该组织由专家学者、人大代表、中介机构人员组成。这样就强化了第一层次的委托代理关系，解决了因政府不作为而引起的低效率。其次，政府作为股东只需向企业派出股东代表，不应对企业管理人员进行行政任命，使股东代表与企业管理人员之间形成真正的监督关系，解决目前董事与管理人员之间利益函数的一致性，从而减少他们共谋的可能性。再次，作为国家审计机构的审计署不应向政府而应向人代会负责，并报告工作，以实现监督权与决策权和经营权的分离。最后应进一步完善财务总监制，推进稽察特派员制向监事会制的转变。
2.市场监督的制度设计
根据目前存在的问题，我们认为首先应完善目前的CPA中介机构，提高执业的技术水平，对中小事务所进行整顿、重组，壮大规模，使事务所与政府部门及相关利益单位真正脱钩，实行垂直领导，从而进一步加强事务所的独立性与权威性。由于中介机构是有偿服务，是盈利性组织，在执业过程中，难免会因利益驱动而违背公允性，所以我们建议在人代会下设中介机构监督委员会，有权对中介机构进行定期与不定期的检查，中介机构也有义务向其报告财务状况，接受监督，加大中介机构因主观因素违规的成本，从而进一步规范中介机构服务，为经济运行当好“警察”。其次，完善证券市场，通过公司控制权的争夺，使公司的经营者感到压力，从而迫使其努力工作，可以说，并购是防止经理人员损害股东权益的最为有效的外部监控机制。再次，完善经理人才市场，国家可设立经理人才中心，对职业经理人的业绩进行记录，并存档，为继续聘用与再就业提供依据，从而增加职业经理人经营失败的成本，形成有效的负向激励。国家的职能就是尽量优化宏观监管环境，创造一个公平的市场氛围。在市场监管这一环节，随着市场经济的发展，制度设计相对成熟，只是有待落实。
3.国有企业内部财务监督的制度设计
我们认为首先应严格规定董事不能兼任监事、总经理及其他管理职位。规定董事会员拥有决策权，并向监事会报告工作。改组目前的董事会，吸收专家学者、职工代表进入董事会，压缩代表政府董事的数量，引进独立董事，以保护中小投资者的利益。其次，应重新设立目前的监事会，为了强调独立性，其成员可由专家学者、职工代表及当地的人大代表或地方人大代表组成。企业每年按当年营业收入的一定比例来提取基金作为监事会成员的工资和活动经费。提取比例、工资和活动经费的标准由国有资产监督管理委员会依据考核结果和当地的经济状况水平来制定，这样就从根源上掐断了监事会依赖于董事会和管理人员的局面，保证了监事的独立性。再次，改变目前内部审计机构的设置，划归监事会直接领导，其业绩也由监事会评定。这样就避免了在管理人员的领导下来监督由管理人员领导的会计部门，增强了内部审计的独立性与效率，使得管理人员与会计人员合谋的概率降低，从而优化了企业的内控制度，使得层层委托代理关系更加清晰，责、权、利关系更加合理。
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