审计署2008年第2号公告
18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果
（二○○八年二月二十七日公告）
根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2006年审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省（市）收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。
一、收费公路基本情况及总体评价
为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策，即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路（含桥梁、隧道），建成后收取合理的车辆通行费（以下简称通行费），偿还贷款或集资。此后，交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度，规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为，明确规定二级以上公路（含二级，下同）可以贷款修路和设站收费，并按照经营性质将收费公路分为政府还贷公路（交通部门贷款建设的公路，还贷结束后停止收费）和经营性公路（企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报）。2004年9月，国务院颁布《收费公路管理条例》，进一步明确了收费公路政策。
截至2005年底，上述18个省（市）收费公路总里程13.31万公里，约占全国收费公路总里程的70％，其中：政府还贷公路10.19万公里，经营性公路3.12万公里。共设置收费站点4328个，平均每个省（市）240个，其中广东省最多，为342个。18个省（市）累计征收通行费5100亿元。本次审计调查涉及收费公路里程8.68万公里。
从审计调查情况看，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是正确的。这项政策的实施，对各地加快公路建设，促进经济社会发展发挥了重要作用。
（一）加快了公路建设。“贷款修路、收费还贷”政策从九十年代初开始广泛实施以来，推动我国公路基础设施建设实现了跨越式发展。据交通部统计，从1984年至2005年，我国高速公路里程从零基点增加到4.1万公里，跃居世界第二位；一、二级公路里程由1.9万公里增加到28.47万公里；公路总里程由93万公里增加到193万公里，高速公路和一、二级公路的里程占公路总里程的比重由2％增加到17％，同时路网结构得到改善，公路技术等级得到提高。审计调查的18个省（市）中，95％的高速公路、65％的一级公路和49％的二级公路是依靠实施这项政策建设的。
（二）推动了综合交通运输体系发展。公路基础设施特别是高速公路的快速发展，促进了公路客、货运量快速增长，也带动了港口、航空、水路运输业的发展。如湖北、广东、辽宁、河北、山东、江苏等省已初步形成以高速公路为骨架，以现代化机场、港口、场站为节点，以先进的通信体系为依托的现代化综合交通运输体系。据交通部统计，2005年全国公路客运量和货运量分别达到169.74亿人和134.18亿吨，是1984年的4.35倍和16.98倍。
（三）促进了地方经济发展，产生了良好社会效益。大量高等级公路的建设，提高了公路运输效率，方便了人民群众出行，改善了投资环境，促进了沿线地区资源开发，推进了社会、经济的全面发展。浙江、河南、湖北、山西等省初步建成覆盖全省的公路网和高速公路主干道，实现了省城到地（市）2至5小时高速通达。江苏、广东、陕西、四川、黑龙江等省的高速公路走廊正逐步转变为“经济发展走廊”，明显缓解了公路交通对经济发展的制约。云南、吉林、重庆、安徽等省（市）由于公路条件改善，第三产业尤其是旅游业得到快速发展，增加了劳动力就业。
此外，截至2005年底，各级地方政府已停止对归还了全部建设贷款的4124公里收费公路和桥隧的通行收费，撤销了653个收费站。虽然停止收费公路所占比重不大，但这对于降低物流成本、减轻民众出行负担起到了积极作用。
审计调查也发现，由于一些地方政府和交通部门在发展公路的指导思想上和实施“贷款修路、收费还贷”政策中还存在一些认识偏差，加上相关的管理法规建设滞后，收费公路建设、运营、管理中还存在一些问题，影响了这一政策的执行效果，亟待解决。
二、审计调查发现的主要问题
（一）一些地方政府强调要加快公路发展，但财政投入少，主要依赖银行贷款建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超出了自身财力和资源承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源风险。
1.收费公路规模过大。除北京和上海外，“十五”期间16个省（市）收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67％为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省（市）二级以上公路总里程的54％是收费公路，其中云南省为92％，四川省为90％，黑龙江省为86％，重庆市为84％。条件稍好的二级以上公路几乎都是收费公路，不符合国家关于“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”的指导原则，这种状况实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众。
2.债务负担偏重。“十五”期间浙江等10个省（市）收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73％。如浙江省公路建设完成投资1618亿元，其中银行贷款达1400多亿元，占85%以上。黑龙江等5个省（市）260多条公路项目拖欠工程款87亿元，拖欠时间有的已达6、7年。大量借债建设收费公路加重了建设方的债务负担，至2005年底，18个省（市）收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。
3.部分收费公路存在偿债风险。除国家主干公路的效益相对较好外，部分地方高速公路等项目的使用效率明显低于预期。如江苏省交通控股有限公司管理的17条高速公路中，8条的实际车流量平均为可研预测值的60%，其中南京至高淳高速公路车流量仅为可研预测值的9%.2005年，辽宁省锦朝、锦阜高速公路实际车流量分别为可研预测值的28％和18％；陕西省西安至宝鸡、勉县至宁强等8条高速公路的通行费收入仅为可研预测值的39%.由于资产利用率不高，加上债务负担重，导致许多项目还贷能力差，存在较大偿债风险。2001至2005年，吉林等8个省（市）因修路需偿还银行贷款本息1090亿元，而同期收取的通行费扣除必需的管养费用后仅680亿元，缺口410亿元。如吉林省2005年政府还贷公路通行费收入扣除运营成本后只有5.88亿元，仅为当年应付贷款利息13.15亿元的45%，贷款本金无法偿还。为此，各地普遍采取了借新还旧的做法。山东省2003至2005年“借新还旧”76.36亿元，占归还贷款本息的30%.但5个省逾期不能偿还的仍有60余亿元，另有8个省的25.5亿元贷款被银行作为坏账剥离。2004年，建设银行四川省分行剥离用于公路建设的不良贷款12.33亿元。
4.大量土地资源被违规征用或闲置。审计调查浙江等17个省（市）667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批、未经批准占用、以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35％。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26个高速公路项目违规征用土地7156.99公顷，其中3562.89公顷未经国务院批准，3594.10公顷未向国务院申请用地审批。2004年4月至2006年4月，安徽省建设沿江路、安景路等5条收费公路征地5.7万亩，至审计调查时，尚未取得国家批准土地使用许可。黑龙江省交通厅违规多征占和租赁土地3715亩，是批准占地75亩的49倍，并将绥满公路一服务区建成具有游泳、滑雪等娱乐功能的“花果山庄”度假区。至2005年底，上海市公路管理处拥有存量土地3093亩，其中闲置2415亩。四川省成都市三环路等6个建设项目的拆迁安置用地中，有4388亩被低价转让给房地产开发企业。部分省（市）在公路密度已超过50公里/百平方公里的情况下，仍大量建设收费公路，且多数项目未按照“占一补一”原则补偿占地数量，地方政府越权审批立项和征用土地。这种超越资源承受能力发展公路的做法，不利于地方经济可持续发展。
（二）部分地方政府和交通部门违规设站收费、提高收费标准、延长收费期限等，给社会增加了较大的负担。
一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，在公路上违规设站、提高收费标准、将政府还贷公路随意转为经营性公路等。一方面，经营企业从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其他项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入等。这种做法影响了政策目标的实现和效果，加大了社会负担。
1.辽宁、湖北等16个省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。一是公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍设有66个收费站；二是在国家明文规定禁止收费的三级公路上违规设置30个收费站；三是采取“一站多点”等办法，违规异地设置41个收费站点；四是公路未建先收或边建边收，违规设置21个收费站点。如全部由财政投资建设的沈阳过境绕城公路，1993至2005年违规设站收费累计12.29亿元，在已核定的收费期内还将收费28.9亿元。河南省郑州黄河大桥总投资1.78亿元，其中银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元，在地方政府重新核定的收费期内还将收费30亿元。黑龙江省财政厅等部门以开发旅游资源为名，2001年以来违规批准在8条通达旅游景区的三级公路上设置11个收费站，收费累计3113万元。107国道河北省定州唐河大桥在建设过程中未使用银行贷款，但1996年9月建成后开始设站收费，2002年6月该桥向银行贷款90万元，至审计调查时累计违规收费6700万元。
2.浙江、安徽等7省（市）提高收费标准，多征收通行费82亿多元。一是安徽、江苏等省利用提高公路收费标准，违规将多收取的通行费设立专项建设资金41.4亿元，用于其他项目建设。1998年12月以来，安徽省公路管理部门对所辖各收费公路收费标准予以“统一”，使“统一”后的收费标准高于“统一”前的收费平均标准，将由此“增加”的收入违规作为农村公路项目等建设的资金来源。截至2005年底，通过这种做法在正常的收费之外筹集到建设资金13.97亿元。二是浙江、湖北等省为增加部分高速公路公司的经营业绩，通过违规批准提高收费标准等方式，多收费40.9亿元。经浙江省政府批准，该省高速公路各经营企业从1995年起，对在高速公路上通行的车辆加收“车次费”，仅2003至2005年就从中多收19.55亿元。成都市、武汉市和南京市的机场高速公路收费标准分别比当地同等级公路高出1.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武汉市机场高速公路2002至2005年多收取通行费1.15亿元。
3.抽查山东、北京等12个省（市）35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”。按地方政府核定的收费期限和2005年收费水平，将增加较大的社会负担。一是对较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费年限30年收费；二是将收费多年、经营效益较好的公路“改头换面”，违规重新批准和计算收费期限；三是将其他项目的债务并入收费公路，人为加大债务规模，违规延长收费期限。如投资33.8亿元的济南至青岛高速公路，经测算收回投资并有合理回报的收费年限为12.65年，但批准的收费年限为30年，按2005年收费水平测算，将增加社会负担275亿元。北京市首都机场高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，在收费3年多后，北京市于1997年1月重新批准收费30年，至2005年底已收费32亿元，估算剩余收费期内还将收费90亿元。1999年，北京市将北京至石家庄高速公路北京段等3条已收费3至12年的政府还贷公路，划转给新设立的首都公路发展有限责任公司，使之变为经营性公路，并重新批准收费30年。其中，1987年开始收费的北京至石家庄高速公路北京段总的收费期限达到42年，按2005年收费水平测算，累计收费将达93亿元，为该公路建设时利用银行贷款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等项目也存在此类问题。至2005年底，湖北省将建设国道、省道、农村公路及其他项目所用129亿元银行贷款，计入收费公路的债务，相应延长了收费公路的收费期限。广东省在核定47条政府还贷公路的收费期限时，将29亿元财政资金视为需通过收费偿还的“债务”。
4.18个省（市）政府和交通部门将政府还贷公路应专项用于还贷的通行费收入291亿元，改用于其他公路和城市基础设施项目建设及偿还其他贷款、支出经费等。抽查江苏省5条收费还贷高速公路和55个普通公路收费站，至2005年底累计征收通行费174亿元，其中53.6亿元被挪用于其他项目建设等。连霍高速公路河南省境内路段、京珠高速公路新乡至郑州段，至2005年底累计收取通行费94.5亿元，其中25.5亿元被用于其他项目建设。2001至2005年，辽宁省自定政策，按全省通行费的5%至5.5%提取资金7.5亿元，用于交警经费、交通补助费、服装费等。1999至2005年，河北省交通厅及下属三家高速公路法人单位，从5条高速公路通行费中违规提取超收分成资金等6.48亿元，主要用于发放奖金、福利、建设职工住房和办公楼等；河北省财政厅等单位从通行费中违规列支高速公路巡警经费、政府调节基金、再就业基金等2.1亿元。至2005年底，山西省长治市赵店桥等3个收费站累计收取通行费4.09亿元，市、县两级政府从中挪用2.73亿元，用于弥补财政支出。政府还贷公路的通行费被大量截留挪用，造成还贷资金严重不足，一些应该停止收费的公路，因此继续收费，已多收费数十亿元。这种作法如不纠正，还将收费数百亿元，从而形成欠贷、收费、挪用、欠贷、再收费的恶性循环。至1999年9月底，成都至重庆高速公路重庆段通行费净收入（扣除运营成本）8.8亿元，完全可还清贷款本息6.65亿元而停止收费，但当地交通部门挪用、滞留其中4.6亿元，1999年以还贷为由违规批准该公路继续收费，目前已多收费26亿元，至收费到期前还将收费101亿元。
（三）部分收费公路经营权转让不规范。
审计调查山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目发现，一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60％。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。1996至2003年，安徽省有关单位未报经交通部批准，擅自将连霍公路等4条含有国家财政投资或国道主干线公路的经营权对外转让，并采取“化整为零”等方式违规审批。二是用银行贷款抵顶转让金。部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70％。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。至2005年底，浙江省转让杭州绕城高速公路等4个项目的收费权获得125.75亿元，其中86.6亿元是受让方以公路收费权作质押取得的银行贷款。2003年，一家民营企业以3.23亿元取得陕西省咸阳至永寿一级公路70%的收费权后，再以公路收费权作质押，向银行贷款2.94亿元置换其投资款，实际投资仅2900万元。2005年6月，重庆成渝高速公路有限责任公司以其管理的成都至重庆高速公路（重庆段）收费权作质押向银行贷款10亿元，全部分给股东，用于收回投资本金。三是经营权转让程序不合规。一些项目招投标流于形式，不经评估或压低转让价格等对外转让，造成国有资产损失。如安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回，共损失资金12.4亿元。江苏省2000年将京沪高速公路江苏段的部分股权（连带收费权）转让给一民营企业，在确定转让价格时仅考虑了公路建设成本，未按规定包含未来收益。四是少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。
（四）部分收费公路管理问题突出。
一些地方政府和交通部门随意扩大通行费减免范围，导致“特权车”、“人情车”问题突出；少数收费公路管理部门机构臃肿，人员收入偏高，通行费收入主要用于人员经费开支。
1.辽宁、山东、重庆等15省（市）交通部门违规向5.9万辆车发放“免费卡”、“公务卡”、“减缴证”等，造成“特权车”、“人情车”问题严重。仅2003至2005年，就违规减免一些政府机关、交通系统单位和个人应缴的通行费8.4亿元。至2005年底，辽宁省交通主管部门违反国家有关规定，以稽查、监督等名义，为各级政府、人大、政协等部门以及公路系统办理免费通行车9926辆。山东省交通部门自定政策，对部分地方政府、党政机关和交通系统的车辆发放免费通行卡2654张，造成2004和2005年违规减免车辆通行费2926万元。2006年4月，审计抽查广东省收费公路收费结算系统，发现有免费通行卡9830张，据测算，2005年共免征通行费4072万元。
2.部分收费公路管理部门机构臃肿、人员收入过高问题突出。一些地方政府对收费公路管理机构编制、经费支出等未建立明确标准，有的监管失控，造成一些收费站点人员超编严重。如湖北省荆门市钟祥大桥管养所收费管理人员编制30人，实有144人；山西省运城市河津龙虎公路收费管理人员编制27人，实有156人。此外，也有一些收费公路管理人员收入过高。
3.财政性资金投入经营性公路形成的国有股权收益及转让公路国有资产取得的转让收益中，有58亿元闲置或被挪用，没有用于公路再建设或偿还贷款，其中17.9亿元被挪用于建楼堂馆所、投资股票、发放奖金福利和对外投资等。如原隶属于交通部、后划转招商局的华建交通经济开发中心，至2006年9月底获取20条公路国有股权收益28亿元，但其中17.2亿元资金闲置。云南省昆明至玉溪公路建设时，该省交通厅以旧公路折价4.8亿元作为投资，截至2006年6月按投资比例应分得经营收益1.51亿元，但这些投资及收益均未在交通厅账面反映。吉林省投资建设的敦化至白石山等4条收费公路，截至2005年底取得通行费收入4.28亿元，全部被负责公路经营管理的两家非国有公司占有。此外，大量依托收费公路产生的服务设施收入、广告收入等不纳入统一核算，转至账外，或是成立内部职工参控股的经济实体经营管理。仅2003至2005年，就有6.1亿元被转到账外或经济实体，其中0.83亿元用于发放奖金、福利等。如河北省京石等高速公路公司1.2亿元的服务区和广告业务收入全部闲置在经营企业。截至2005年底，山西省大新等13条政府还贷公路的广告收入、服务区收入、通信管道租赁收入等共计1.09亿元，全部闲置在经营企业。
产生上述问题的原因，主要是一些地方政府和交通部门在公路建设的指导思想上存在偏差，未能正确认识公路建设与自身财力、资源承受能力、项目投资效益之间的关系，未能制定科学合理的公路发展规划，希望较快发展公路，但又不愿承担相应责任，把责任和负担推向社会，将“适当发展收费公路”的原则改为主要依靠这项政策发展公路，违背了“贷款修路、收费还贷”政策的初衷。而且一些地方在收费公路的经营管理上，过于注重自身利益，导致违规设站收费、随意延长收费期限、经营权转让不合理等问题屡禁不止。
此外，法律法规不完善的问题也比较突出。与《收费公路管理条例》配套的法律法规至今尚未出台，致使该条例颁布前已建成的收费公路收费站设置过多过密、收费期限过长等问题一直未能有效解决。如四川省非封闭式收费公路上的284个收费站中，有131个间距不合规，其中10个收费站与其他站相距不到10公里。至2005年底，广东省经营性公路批准的收费期限大于30年的有28个，最长的为55年。
三、审计建议
2020年以前，我国还将建设大量高等级公路。在继续实施“贷款修路、收费还贷”政策的过程中，尽快完善相关法规、规范管理，保证政策目标有效实现，是亟待解决的问题。为此，审计署建议：交通部和各级地方政府要坚持国家关于公路建设以“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任；各级地方政府和交通部门应认真贯彻科学发展观，统筹考虑当地财力状况、土地资源、偿债能力、社会负担和未来需求等，科学规划收费公路的建设，节约土地资源；完善收费公路相关法律、法规和制度，规范收费公路的投资建设、运营管理和权益转让等行为；地方各级政府要从维护群众利益和促进和谐社会发展的要求出发，降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限，切实规范政府还贷公路转为经营性公路的行为；严格收费公路的运营管理，定期公开通行费收支和运营情况，接受群众监督。
四、审计调查发现问题的整改情况
对审计调查发现的问题，审计署已向有关省（市）提出了要求纠正和整改的意见；依法向司法机关、纪检监察部门移送违法违纪案件15起，已有34人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。
交通部和有关地方政府及交通主管部门高度重视审计查出的问题，认真督促整改，多数违法违规问题已得到纠正。交通部党组召开了10多个专题会议，交通部召开了全国规范收费公路管理工作座谈会，研究和部署审计整改工作；明确要求各地坚持“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，从严控制收费公路数量，加强收费公路用地管理和债务监测；已出台《进一步规范收费公路管理工作的通知》等3项法规和制度，对公路收费权审批、收费站点设置等作出了更加明确的规定，暂停了政府还贷公路收费权转让工作。同时还将制定《收费公路权益转让办法》、《关于逐步撤并二级公路收费站点的工作方案》等8项规章制度。同时，交通部组织在全国范围内对“特权车”、“人情车”问题进行集中清理、整顿。
各有关省（市）政府主要领导针对审计查出的收费公路存在的问题多次作出重要批示，并及时组织发展改革、交通、建设、物价和财政等部门研究制定整改措施：
（一）控制收费公路数量，加大政府对公路建设的投入。多数地方政府明确表示将控制收费公路数量，研究改革收费公路建设运营管理体制，加大公路等基础设施建设的财政投资力度，彰显政府责任。北京市政府决定在今明两年共投入82亿元作为新建高速公路项目资本金，并保证达到国家规定的项目资本金比例。
（二）积极整改违规设站等问题。江苏、河南、湖北、山西、山东等省已废止了“通行费超收分成管理办法”、“通行费收入用于公路新建项目资本金”等规定。重庆、浙江、山西、四川、河北、广东、云南、吉林、黑龙江、河南、辽宁、陕西、安徽等省（市）政府积极研究收费站点撤并方案，已停止和即将停止收费站点共100多个。江苏、安徽、重庆、河北、吉林、陕西、河南、湖北、山西、山东等省（市）正在积极追回被截留挪用的车辆通行费，并追究有关人员责任。河南、云南、浙江等省表示将重新研究核定“收费公路收费期限”，2007年内调整完毕。安徽等省已停止提高收费标准征收农村公路建设资金的作法。
北京、江苏、浙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、重庆、云南、黑龙江等省市正在抓紧补办公路项目土地征用手续，已有30多万亩土地补办完毕。
（三）完善相关制度，规范收费公路经营权转让。安徽、浙江省政府出台文件，规范公路经营权转让审批等，健全经营权转让管理体制。黑龙江、湖北、山东、四川、陕西等省正按照审计意见，将违规转为经营性公路的政府还贷公路，进行属性复位；将违规转让的收费公路予以收回，恢复由政府经营管理。北京市政府表示今后将严格控制公路经营权转让，不再批准收费公路资产上市。
（四）继续清理“特权车”、“人情车”问题，加强收费公路管理。据交通部统计，各地已废止公路通行各类“免费卡”、“减缴证”等24万张，纠正各类违规减免通行费900万车次，2007年又将‘特权车’、“人情车”纳入纠风的主要内容继续清理。河南、云南、河北、陕西、山西、湖北、山东、安徽、黑龙江等省出台相关规定，将“政府还贷收费公路服务区收入、广告收入等”纳入核算范围并上缴财政用于还贷，加强“公路经营及转让国有收益管理”等。湖北、山西、安徽、广东、吉林、河南等省均在按要求改革公路收费机构和精简收费管理人员，规范收费管理人员的经费支出。
