中美财政税收立法及制衡体制比较

二、中国预算和税收立法及预算编制方面的情况

从涉及公民财产和公共利益的预算和税收立法及制衡关系看，我国政府当家甚至是部门当家的色彩较浓。

1，预算及税收立法缺陷。

我国税收和财政立法，就税收来看，《宪法》在制衡关系上存在空白。宪法虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”规定，而对税收的开征停减免以及公平税负等却未予以规定。20世纪80年代颁布了《预算法》以来，预算制定和实施由政府负责，预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清，但实际上还是存在许多问题。

（1）行政主导税收立法。

从税法看，在我国这种涉及功名和法人财产权的立法活动权较为行政主导和较为随意。每次税改都是由财政部和税务总局牵头并主导。一是各种国务院、财政部、税务总局的税收规定较多，以政府和政府部门规定替代税收立法。二是由财政和税务部门起草法律，由国务院的法制部门在政府各部门之间进行协商，最后交由人大讨论，并且人大专门委员会和代表在纳税人方面并不具体和全面。这样，纳税人对自己应该交多少水，怎样交给国家，并没有多大的权力。在这种世纪上失去制衡的税收立法体制下，行政主导的税收立法权的扩张直接导致了行政权力的过度膨胀。同时，易于使公民利益政府化，国家利益部门化，部门利益被合法化。

除了政府财政税收部门外，各级政府及政府各部门以规章和文件替代立法，随意税外收费。需要强调指出的是，由于政府部门膨胀较快，财政预算缺口较大，从20世纪80年代初到今天，我国各级政府对一些政府部门和事业单位出台了不给足预算甚至不列入预算，但允许它们自己向公民和法人收费满足其经费的政策和体制。后来，又通过所谓收支两条线的体制，将许多政府各部门的乱收费在政府规章层面上合法化，而一些收费则通过部门起草法律、国务院在政府各部门之间协商、人大仓促表决的方式被合法化。

一个典型的例子就是，全国的共商管理系统，其经费不是由财政部们来拨款，而是自己向共商个体户、私营企业和其他法人收取注册登记费、共商管理费、年检费、各种罚款、个体共商户协会费等收费来供养自己。近些年来还有盈余，已成为各级政府财政内或者财政帐外收入。2004年估计仅由共商系统收取的各种费高达500亿远左右。

此类不经立法程序或仓促立法随意收取公民和法人利益的情况，还存在于政府质检、卫生防疫、城管、消防、环保、林业、土地、建设、规划、劳动、人事、民政、人防、交通、交管、公安派出所、计生、乡镇企业管理、教育部门，不收费的部门几乎没有几个。

在政府乱收费较为泛滥时，县政府及各部门甚至乡镇政府就可颁布红头文件，规定收费和罚款项目。全国各级政府和政府各部门各种名目的收费多达2万项左右。在近几年各界的呼声下，进行了一定的清理，但2004年，全国各级政府及政府各部门（包括行政性事业机构）的收费规模估计仍然在8000亿元左右。其中5000亿是各级财政统计在内的预算外收入，但没有进入中央和地方的预决算，另外3000亿收费和罚款没有进入预算外收入的统计，用来供养1270万县乡和730万村非编制干部。

（2）预算编制和立法流于形式和不透明。

我国各级政府财政预算，规定由各级人大审查批准，但实际上流于形式，而且分类粗糙，内容不透明。一是从时间上看，预算审批与预算执行错位。预算要从1月1日起执行，而人大会则是在1-3月份。审查批准前，政府已经在无人审查批准的情况下支出了近两到三个月，从提交人大到审议，只有一个月的时间，根本不可能仔细地进行审查。二是从所报的预算草案看，分类不细，只有类，没有款、项、目的细分。就是内行的人大代表想审查，也根本无法进行。三是缺乏专业人员，以及审查人员与财政部门有着原领导与下属或亲密同事关系。各级人大虽然有财政经济委员会，甚至下设专门的预算工作委员会，然而其组成人员或者是通缉政府中财政部门退居二线的领导，与现任领导有密切的关系，还有一些“门外汉”委员。

有相当比例的政府及政府各部门的收费没有进入预算收入，这部分经费支出不明不白。2004年全国国家财政预算收入26355亿元，其中税收25718亿元，税外预算收入只有637亿元，前面分析的纳入统计的预算外收入在5000亿左右，没有列入预算外收入统计的资金还有3000亿左右。这些钱收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。政府收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，谁也说不清楚。至今还是一个有争议的问题。

现在还在执行的那么多的收费为什么要收，是不是旅行了法律程序？收上来都干些什么？这些问题对于社会公众来说很不清楚。而许多国有企业，虽然是公众财产，但其财务状况并不向公众公开，甚至许多国有企业的财务状况，连监督它们的国有资产管理部门都不十分清楚，更谈不上公众了解其信息。

2，预算缺乏各方科学和合理的制衡。

在中国来看，预算各方的制约关系涉及到人民、中国共产党、人民代表大会、政府、财政部门、海关、银行、审计、需要预算的单位等。但是，在他们之间，预算还没有建立起科学的制衡关系。财政责任追究不够是严重腐败的最主要原因之一。下面我们列表来概括比较中美财政税收体制。

表1，中美财政税收立法体制比较

三、美国的问题

美国在平衡财政税收关系方面既有有利的一面，也有其形成问题的一面。代议制的民主制度可以通过议会的预算委员会等机制约束预算，另一方面，民主制度下，竞选者争取选民选票的总统选举制度，过度扩张福利的倾向会压迫预算扩张，形成巨额的赤字和债务。从2008年开始，大约7800万属于“婴儿潮一代”的美国人开始到62岁的退休年龄，将从社会保障金中领取养老金。2011年前后，大批劳动者到了65岁的法定退休年龄，美国政府面临的负担将急剧增加。从2005年起，美国政府必须开始偿还的债务负担和社会保障支出将高达53万亿美元，其负担主要集中在承担今后几代退休美国人在医疗、社会保障和政府养老金等领域内的巨额开销。

专家认为，解决上述问题有三个方案，第一，将美国现有税收标准永久提高一倍，比如，一个年收入10美元的家庭可能要交纳4万美元的联邦税。现在，这个数字为2万美元。同时，各州的税收标准也要永久提高20%。第二，如不提高税收标准，美国则要将现有的社会保障医疗和政府养老金之类削减50%，第三，采取双管齐下措施，既将税收提高50%，同时降低福利支出25%。这种措施显得比较温和，不会引起巨大动荡。但是，税收标准提高，将增加企业和劳动力的成本，并加重经济成长的税负，影响美国经济的全球竞争能力。而将现有的社会保障医疗和政府养老金之类削减50%几乎涉及到每一个选民的利益，在民主的总统普选的制度下，实际上是不可能的。

中央党校研究室副主任 周天勇 研究员