监理：建设工程质量责任的公平原则（四）

　　四、监理单位
　　我国的建设监理制度自1988年开始试点到1996年的全面推行取得了长足的进步，在建设活动中发挥了显著的作用。但是，监理的“三控制”、“二管理”、“一协调”的职能并没有真正落实。从质量控制的角度而言，有两个原因制约着我国监理制度的发展。一是我国现行的监理制度侧重于施工质量的管理，而忽略了监理在设计质量监督方面的作用；另一是由于一些建设单位对监理制度不够重视，把监理单位置于监工或施工企业的管理人员的位置上，而不授予或干预监理单位的质量否决权和争端调解权，从而使建设监理的施工质量控制成为一纸空文。没有真正赋予监理单位质量控制权，而追究监理单位的质量监理责任，这是有失公平的。
　监理单位的赔偿责任过轻是违背公平原则的另一个问题。根据1995年10月建设部和国家工商行政管理局联合印发的《工程建设监理合同》示范文本第25条的规定，“监理单位在责任期内，应当履行监理合同中约定的义务。如果因监理单位过失而造成了经济损失，应当向业主进行赔偿。累计赔偿总额不应超过监理酬金总数（扣除税金）。”和设计的赔偿责任一样，这样的规定对建设单位也是非常不利的。当然，这也和我国的监理收费过低，监理收费不能保证和缺乏监理职业保险制度有关。
　　虽然建设监理制度取得了很大的成效，但是与国际上通行的工程咨询制度相比，我国建设监理制度的发展存在很多问题。笔者建议对现行建设监理制度进行改革，切实贯彻建设监理制度最初的指导思想，与国际上的监督管理模式接轨，实现建设监理全过程，全方位的监督管理。
　　五、质量监督（总）站
　　我国实行建设工程质量监督管理制度。建设工程质量监督管理，由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。按照我国目前的行政设置，建设工程质量监督总站和监督站行使政府对建设工程质量进行监督管理的职能。根据1990年4月建设部发布的《建设工程质量监督管理规定》，监督站需要介入建设工程的竣工验收并核验工程质量等级。目前大多数投入使用而发生质量事故的建设工程都经过了监督站的检验，而且部分工程还是“省优”、“部优”工程，这样就使监督站的工作处于一种尴尬的境地。监督员的漏检、错检以及徇私舞弊的行为使社会对政府监督产生了信任危机，进而对监督站的职能和责任问题提出了质疑。
　　为了保证建设工程使用安全和环境质量，我国政府对建设工程的质量实施监督管理是必要的。同时，对建设工程质量实施政府监督也是国际惯例。然而，我国现有的质量监督制度是否完善，质量监督站的权利和义务是否对等，这是我国政府监督需要考虑的问题。一个工程经过监督站核验后出现质量事故，监督站应该承担什么样的责任呢？根据我国《建设工程质量监督管理规定》（1990年4月建建字151号文）第21条和《建设工程质量管理条例》（2000年1月30日施行）第76条的规定，监督站只收费不监督的，退还收取的监督费；对于监督员的渎职、滥用职权和徇私舞弊追究其行政责任直至刑事责任。笔者认为，由于监督员自身的原因和他所面对的种种诱惑，这样的规定还不足以有效扼制监督员的失职和不法行为的发生。对于政府监督的职能和责任，笔者有如下建议：
　　1、转变监督站的职能，并建立发达国家通行的使用许可制度
　　监督站继续履行政府对工程质量强制监督的职能，但监督的方法、手段需要改变。根据“谁建设谁负责，谁设计谁负责，谁施工谁负责”的国际惯例，监督站不再直接参与工程的竣工验收和工程质量等级的核验。建设工程的竣工验收由建设单位、设计单位、施工单位和监理单位等有关单位自行组织进行，监督站只负责监督竣工验收程序的合法性。当竣工材料报建设主管部门备案后，监督站核发使用许可。核验工程质量等级由行业协会负责实施。
　　2、加大对监督站失职行为的处罚力度
　　监督站漏检和错检的产生与监督员的技术水平和责任心是密不可分的。在严格管理监督员和监督站站长资质条件的同时，还应该加强监督站站长和监督员的定期培训，以适应飞速发展的设计施工水平的需要。加强敬业教育是增强监督员责任心的一个手段，但适当加大处罚力度也是一个行之有效的方法。鉴于目前的处罚集中在监督员的直接责任。笔者建议应该追究直接领导者的严格领导责任。当领导者的责任与监督员的行为挂钩时，领导者才会真正督促监督员学习并监督监督员的行为。另外，监督员和领导的责任不应仅仅局限于行政责任和刑事责任，还应该追加一定数额的经济责任。
　　3、建立透明的社会监督体系
　　鉴于监督站所处的特殊地位，监督站滥用权利、暗箱操作以及明示或暗示的不法行为时有发生。建设单位为了和监督站搞好“关系”，又不得不接受监督站的不法行为。因此，明确规定监督站的监督程序，建立透明、可行的社会监督体系，配备严格的处罚条例以规范监督站公务员的行为是必要的。这也是法制社会的最基本要求。
　　由于《建筑法》和《建设工程质量管理条例》的相继施行，应该对《建设工程质量监督管理规定》进行修订。重新界定监督站的工作内容以及相应的权利义务关系，以适应新的法律法规对政府监督管理的要求，并弥补现有规定的不足之处。
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