工程建设监理基本理论和相关法规精讲班第6讲讲义
第五节 建设程序和建设工程管理制度
一、建设程序（熟悉）
（一）建设程序的概念
所谓建设程序是指一项建设工程从设想、提出到决策，经过设计、施工，直至投产或交付使用的整个过程中，应当遵循的内在规律。
按照内在规律，投资建设一项工程应当经过投资决策、建设实施和交付使用3个发展时期。每个时期又可分为若干个阶段，各阶段及每个阶段内的各项工作之间存在严格的先后顺序关系。科学的建设程序应当在坚持“先勘察、后设计、再施工”的原则基础上，突出优化决策、竞争择优、委托监理的原则。
从事建设工程活动，必须严格执行建设程序。这是建设工程监理人员的重要职责。
目前我国的建设程序与计划经济时期相比较，已经发生了重要变化。其中，关键性的变化：一是在投资决策阶段，实行了项目决策咨询评估制度，二是实行了工程招标投标制度，三是实行了建设工程监理制度，四是实行了项目法人责任制度。
按照先行规定，我国一般大中型及限额以上项目的建设程序中，将建设活动分成以下几个阶段：
提出项目建议书；
编制可行性研究报告；
根据咨询评估情况对建设项目进行决策；
根据批准的可行性研究报告编制设计文件；
初步设计批准后，做好施工前各项准备工作；
组织施工，并根据施工进度做好生产或动用前准备工作；
项目按照批准的设计内容建完，经投料试车验收合格并正式投产交付使用；
生产运营一段时间，进行项目后评估。
（二）建设工程各阶段工作内容
主要分为7个阶段：项目建议书阶段；可行性研究阶段；设计阶段；建设准备阶段；施工安装阶段；生产准备阶段；竣工验收阶段。
1．项目建议书阶段
项目建议书是向国家提出建设某一项目的建议性文件，是对拟建项目的初步设想。
（1）作用
项目建议书的主要作用是推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，供国家决策机构选择并确定是否进行下一步工作。
（2）基本内容
拟建项目的必要性和依据；
产品方案、建设规模和建设地点的初步设想；
资源情况、建设条件、协作关系和设备引进国别、厂商的初步分析；
投资估算、资金筹措及还贷方案设想；
项目进度安排；
经济效益和社会效益的初步估计；
环境影响的初步评价。
（3）审批制度
对于政府投资项目，根据建设规模和限额划分分别报送有关部门审批。批准后，可进行详细的可行性研究报告。批准的项目建议书不是项目的最终决策。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府资金投资建设的项目，政府不再进行投资决策性质的审批，项目实行核准制或登记备案制，企业不需要编制项目建议书可直接编制项目可行性研究报告。
2．可行性研究阶段
是指在项目决策之前，通过调查、研究、分析与项目有关的工程、技术、经济等方面的条件和情况，对可能的多种方案进行比较论证，同时对项目建成后的经济效益进行预测和评价的一种投资决策分析研究方法和科学分析活动。
（1）作用
可行性研究的主要作用是为建设项目投资决策提供依据，同时也为建设项目设计、银行贷款、申请开工建设、建设项目实施、项目评估、科学实验、设备制造等提供依据。
（2）内容
可行性研究是从项目建设和生产经营全过程分析项目的可行性，包括：
市场研究，以解决项目建设的必要性问题；
工艺技术方案的研究，以解决项目建设的技术可行性问题；
财务和经济分析，以解决项目建设的经济合理性问题。
凡经可行性研究未通过的项目，不得进行下一步工作。批准的可行性研究报告是项目最终决策文件。
（3）项目投资决策审批制度（《国务院关于投资体制改革的决定》）
政府投资项目
采用直接投资和
资本金注入方式
政府审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时还要严格审批其初步设计和概算
采用投资补助、转贷
和贷款贴息方式
只审批资金申请报告
一般要经过咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。国家将逐步实行政府投资项目公示制度。
非政府投资项目
核准制
企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时，只需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。对于外商投向项目，还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。
登记备案制
《目录》以外项目，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。国务院投资主管部门进行指导和监督。
特大型企业集团，投资《目录》中的项目可按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，其中属于《目录》中的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续
3．设计阶段
设计是组织施工的依据，是建设工程的决定性环节。经批准立项的建设工程，一般应通过招标投标择优选择设计单位。
一般工程进行两阶段设计，即初步设计和施工图设计。有些工程，根据需要可在两阶段之间增加技术设计。
（1）初步设计
初步设计是根据批准的可行性研究报告和设计基础资料，对工程进行系统研究，概略计算，作出总体安排，拿出具体实施方案。目的是在进度、投资和质量要求下，作出技术上可行、经济上合理的设计和规定，并编制工程总概算。
初步设计不得随意改变批准的可行性研究报告所确定的基本条件。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%以上，或者其他主要指标需要变更时，应重新向原审批单位报批。
（2）技术设计
为了进一步解决初步设计中的重大问题，如工艺流程、建筑结构、设备选型等。
（3）施工图设计
在初步设计或技术设计基础上进行施工图设计，使设计达到施工安装的要求。《建设工程质量管理条例》规定，建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查，未经审查批准的施工图设计文件不得使用。
4．施工准备阶段
主要工作包括：组建项目法人；征地、拆迁和平整场地；做到水通、电通、路通；组织设备、材料订货；建设工程报监；委托工程监理；组织施工招标投标，优选施工单位；办理施工许可证等。
做好准备工作，具备开工条件以后，建设单位申请开工。经批准，项目进入下一阶段，即施工安装阶段。
5．施工安装阶段
建设工程具备了开工条件并取得施工许可证后才能开工。
按照规定，工程新开工时间是指建设工程设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次正式破土开槽的开始日期。不需开槽的工程，以正式打桩作为正式开工日期。铁道、公路、水库等需要进行大量土石方工程的，以开始进行土石方工程作为正式开工日期。工程地质勘探、平整场地、旧建筑拆除、临时建筑或设施等的施工不算正式开工。
本阶段的主要任务是按设计进行施工安装，建成工程实体。主要工作包括：做好图纸会审工作，参加设计交底，了解设计意图，明确质量要求；选择合适的材料供应商；做好人员培训；合理组织施工；建立并落实技术管理、质量管理体系和质量保证体系；严格把好中间质量验收和竣工验收环节。
6．生产准备阶段
生产准备阶段是由建设阶段转入生产经营阶段的重要衔接阶段。
生产准备阶段主要工作有：组建管理机构，制定有关制度和规定；招聘并培训生产管理人员，组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收；签订供货及运输协议；进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货；其他需要做好的有关工作。
7．竣工验收阶段
建设工程按设计文件规定的内容和标准全部完成，并按规定将工程内外全部清理完毕后，达到竣工验收条件，建设单位即可组织竣工验收，勘察、设计、施工、监理等有关单位应参加竣工验收。竣工验收是考核建设成果、检验设计和施工质量的关键步骤，是由投资成果转入生产或使用的标志。竣工验收合格后，建设工程方可交付使用。
竣工验收后，建设单位应及时向建设性质主管部门或其他有关部门备案并移交建设项目档案。
建设工程自办理竣工验收手续后，因勘察、设计、施工、材料等原因造成的质量缺陷，应及时修复，费用由责任方承担。
【2005．4】在工程建设程序中，建设单位进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货是（）阶段的工作。
A．建设准备
B．施工安装
C．生产准备
D．竣工验收
答案：C
【2006．52】下列内容中，属于建设程序中生产准备阶段的工作是()。
A．组建项目法人
B．组建管理机构，制定有关制度和规定
C．招聘并培训生产管理人员
D．组织设备、材料订货
E．进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货
答案：BCE
（三）坚持建设程序的意义
1．依法管理工程建设，保证正常建设秩序
2．科学决策，保证投资效果
3．顺利实施建设工程，保证工程质量
4．顺利开展建设工程监理
（四）建设程序与建设工程监理的关系
1．建设程序为建设工程监理提出了规范化的建设行为标准
2．建设程序为建设工程监理提出了监理的任务和内容
建设工程监理决策阶段的主要任务是协助委托单位正确地做好投资决策，避免决策失误，力求决策优化。具体工作是协助未定单位择优选定咨询单位，做好咨询合同管理，对咨询成果进行评价。
后期阶段，建设工程监理的任务是协助建设单位做好择优选择勘察、设计、施工单位，对他们的建设活动进行监督管理，做好投资、进度、质量控制以及合同管理和组织协调工作。
3．建设程序明确了工程监理企业在工程建设中的重要地位
4．坚持建设程序是监理人员的基本职业准则
5．严格执行我国建设程序是结合中国国情推行建设工程监理制的具体体现
【2005．5】下列关于建设程序与建设工程监理关系的表述中，正确的是（）。
A．建设工程监理为建设程序的规范化创造了条件
B．建设程序为建设工程监理提出了监理的任务和内容
C．建设工程监理可以保证建设程序的科学性
D．建设程序规定了监理工作的程序
答案：B
二、建设工程主要管理制度（熟悉）
按照我国有关规定，在工程建设中，应当实行项目法人责任制、工程招标投标制、建设工程监理制、合同管理制等主要制度。这些制度共同构成了建设工程管理制度体系。
（一）项目法人责任制
为了建立投资约束机制，规范建设单位的行为，建设工程应当按照政企分开的原则组建项目法人，实行项目法人责任制，即由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的制度。
1．项目法人
国有单位经营性大中型建设工程必须在建设阶段组建项目法人。项目法人可按《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司等。
2．项目法人的设立
（1）设立时间
新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。筹备组主要由项目投资方派代表组成。
申报项目可行性研究报告时，需同时提出项目法人组建方案。否则，其可行性研究报告不予审批。项目可行性报告经批准后，正式成立项目法人，并按有关规定确保资金按时到位，同时及时办理公司设立登记。
（2）备案
国家重点建设项目的公司章程须报国家计委（国家发改委）备案，其他项目的公司章程按项目隶属关系分别向有关部门、地方计委（发改委）备案。
3．组织形式和职责
（1）组织形式
国有独资公司设立董事会。董事会由投资方负责组建。
国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司设立股东会、董事会和监事会。董事会、监事会由各投资方按照《公司法》的有关规定组建。
（2）建设项目董事会职权
负责筹措建设资金；
审核上报项目初步设计和概算文件；
审核上报年度投资计划并落实年度资金；
提出项目开工报告；
研究解决建设工程中出现的重大问题；
负责提出项目竣工验收申请报告；
审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；
聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。
（3）总经理职权
组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程等提出意见，提交董事会审查
组织工程设计、工程监理、工程施工和材料设备采购招标工作，编制和确定招标方案、标底和评标标准，评选和确定投、中标单位；
编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划和建设进度计划；
编制项目财务预算、决算；
编制并组织实施归还贷款和其他债务计划；
组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量；
在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整；
根据董事会授权处理项目实施过程中的重大紧急事件，并及时向董事会报告；
负责生产准备工作和培训人员；
负责组织项目试生产和单项工程预验收；
拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员方案及工资福利方案；
组织项目后评估，提出项目后评估报告；
按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；
提请董事会聘请或解聘项目高级管理人员。
4．项目法人责任制与建设工程监理制的关系
（1）项目法人责任制是实行建设工程监理制的必要条件。
（2）建设工程监理制是实行项目法人责任制的基本保障。
【2005．53/2006．53】实施建设项目法人责任制的情况下，项目总经理的职权包括()。
A．负责筹措建设资金B．组织工程建设实施C．负责组织项目试生产和单项工程预验收
D．负责提出项目竣工验收申请报告E．编制并组织实施归还贷款和其他债务计划
答案：BCE
（二）工程招标投标制
我国《招标投标法》对招标范围和规模标准、招标方式和程序、招标投标活动的监督等内容作出了相应的规定。
（三）建设工程监理制
1988年建设部发布的“关于开展建设监理工作的通知”中明确提出要建立建设监理制度；《建筑法》也作了“国家推行建筑工程监理制度”的规定。
（四）合同管理制
合同管理制的基本内容是：建设工程的勘察、设计、施工、材料设备采购和建设工程监理都要依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。
合同管理制的实施对建设工程监理开展合同管理工作提供了法律上的支持。
【2006．5】我国目前的建设程序与计划经济时期的建设程序相比，发生了一些关键性变化，下列不属于建设工程管理制度体系的是()。
A．项目决策咨询评估制度
B．工程招标投标制度
C．建设工程监理制度
D．项目法人责任制度
答案：A
小结
1．第4节05、06年都没有真题，07年新加了《建设部关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》，重点复习；复习该节内容时结合第九章，不要重复记忆。
2．建设程序07年由掌握变为熟悉，并且有新的内容，如一些审批规定等，对重要建设阶段的工作内容进行重点记忆。
3．第5节中重点掌握项目法人责任制的内容。
