工程款清欠之路何其难

核心提示:近年来，我国工程建设领域清欠农民工工资、建筑施工单位工程款工作取得了阶段性成果。但工程款清欠之路的艰难，非业内人士往往难以想像。 

建筑施工企业有苦难诉 
　　现象之一：以审计的名义使拖欠走向“合法化”。我国工程建设领域以及国际市场工程承包的通常做法是，通过招投标活动签订了工程承包合同，所议定的工程项目造价即已经包含其中，这是受法律保护的。但近年来，在国内一些市场上，工程合同被当成了儿戏，业主每每将工程结算造价让某些部门重新审计，当然，采取这一措施并非没有积极意义，一方面对政府、国有企事业单位投资建设的工程项目，通过审计可以杜绝公有资本流失的漏洞，保证公有资本的投资效益；而另一方面，这种审计却让广大的社会投资者找到了拖欠的新借口和保护伞。一项完工工程，他们可以找审计事务所或审计行政部门审计，可以找会计师事务所再审，还可以找建设银行重审，最后，他们甚至请出纪检、监察部门反复审。这种审计，有时是无休止的，三审不行，则五审；有时是欲壑难填，直到达到业主理想的造价为止。为了达到预想的期望值，不少业主甚至采取审计单位的报酬与降低工程造价多少挂钩的办法，千方百计侵占施工企业的合法利益。这种以审计的名义不结算工程造价的做法，实现了业主一箭双雕的目的：降低造价减少投资支出仅是目的之一，目的之二则是通过一年两年甚至三五年的审计，让已完工工程无法结算，应付而未付的工程款让你施工企业无法讨要。 
　　现象之二：以工程质量保证为由头，使拖欠日趋程序化。我国2001年1月1日实施的《招投标法》第46条规定“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”该法没有明确交纳标准、方式及退还时间；随后2003年5月1日正式施行的七部委《工程建设项目施工招标投标办法》第62条规定：“招标人要求中标人提交履约保证金或其他形式的履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保。”同样该文件没有明确履约保证金缴纳办法和测算依据，且不说工程支付担保至今未见业主行动，仅就履约保证金的交纳，由于理解不同，执行上就出现了五花八门的要求，在招标书规定的履约保证金从标的1%到5%不等，但多数是以标的5%收取。调研中不少企业说：“法律法规上的这一疏漏，实在是坑苦了施工企业。”例如，假设一个特级或一级施工企业每年可承接20项工程，施工总产值为10个亿，则投入的履约保证金将高达5000万元，施工行业是微利行业，承包商往往拿不出这么多自有资金垫付，业主则会建议用在建工程款抵算。为了生存，施工企业只好跳进这个“陷阱”：工程竣工不及时，结算一拖两三年，退还履约保证金是不能提出来的；一旦工程结算了，工程质量保修金的事又提上了议事日程，《建筑法》《建筑工程质量管理条例》都强调了工程质量保修制度，一些业主还抬出了建筑工程终身保修理论，根据这些法律和理论，业主有了收取工程质量保证金的依据，于是履约保证金又被延展为工程质量保修金，于是，这笔先是履约保证金后是质量保修金的企业流动资金或工程欠款，就这样沉淀在了业主的手中，有的甚至成了永无指望的呆坏账。 
　　现象之三：以承接新工程为诱饵使拖欠步入隐形化。这方面的问题在房地产开发商中表现得最为突出。一项工程结束之后，投资业主本应与建筑承包商工完账清，但房地产开发商往往会打着滚动发展的旗号，游说承包商说为了保证下期开发的顺利以及双方的友好合作，先暂时不结清工程款，等下期工程完工后再一并结清。如此往复循环，拿着施工企业的“小麦”开“磨坊”，使承包商被民工应付工资、材料商应付材料款、银行贷款应付本息等压得喘不过气来。调研情况表明，目前在工程款拖欠领域，房地产商拖欠的工程款仍最大，边清边欠使他们的拖欠额比过去有增无减。 

有着较为复杂的社会根源 
　　法律的缺失，使发包方有恃无恐。改革开放以来，我国的法制化进程明显加快，但在工程建设领域，法律的缺失还是相当严重的。《建筑法》只是在第18条第二款中提到“发包单位应当按照合同约定，及时拨付工程款”，至于不及时拨付将受到怎样的惩处，则无下文。在第七章法律责任部分17条中，无一条、无一字提及发包方不及时拨付工程款的法律责任。《合同法》在第16章286条款中指出：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”后来最高人民法院又对该条款作了具体的司法解释，同时指出，作为政府投资的公益性（非经营性）工程项目，按其性质不宜折价或拍卖，不适用于286条款。那么此类事如何解决呢？目前我国法律中尚无明确的法律依据。按说有了《合同法》286条款，承包方建筑施工企业催讨工程款有了尚方宝剑，但大多施工企业却并不想去打这样的官司；一是打这样的官司时间长，成本高，即使胜诉了也难执行；二是企业也怕因此得罪人，以后再难接工程。三是在我国《刑法》中，没有一条是针对拖欠工程款的。鉴于上述诸多法律上的欠缺，导致了发包方在拖欠建筑工程款上有恃无恐，他甚至利用建筑施工企业怕打官司的怯懦心理，采取不正当手段拖延工程款结算时间，对工程进度、质量吹毛求疵以拖延支付工程款。这是新形势下工程款边清边欠的一个重要原因。 
　　监督的欠缺，使拖欠风清而不止。政府机构实施《行政许可法》以来，强化了对社会的服务职能，但严肃执法，自律执法却有弱化的倾向。主要体现在以下几个方面：一是作为代表政府行使权力的相关部门，没有按照均衡、平等的原则，对建筑市场各方行为主体实施有效的监督，对承包方的资质、安全生产、质量和现场管理督查严格，但对发包方资金是否到位、是否存在少批多建等情况的监察、督查有所欠缺；对业主拨付工程款不及时，拖欠工程款现象严重等情况缺乏有效的监控措施，致使业主胆子越试越大。二是作为代表政府行使权力的相关部门也有难言之隐，作为同级政府推出的“形象工程”“政绩工程”，尽管资金不足，但相关部门又不敢去揭其短，纠其弊，因此只能网开一面，致使“形象工程”“政绩工程”为其他社会投资者树立了拖欠工程款的“新形象”，也为边清边欠创下了“新政绩”。 
　　信用体系缺失，使失信行为有所泛滥。市场经济体系下经济运行靠的是法律和信用机制，而目前，我国市场信用交易还不发达，国家社会信用管理体系不完善，加之相关法律法规的缺失，对失信惩戒不力，失信成本太少，刺激了不法投资商铤而走险的欲望。某地区的一园区工程，开发商竟在省报上公开提出，要先交1000万元的入门费，再垫资承建园区的全部工程，工程完工后，发包方付款30%，其余70%待竣工交验合格后一年内付清，当然，一年后他们可以制造种种借口不付清工程款，而对这样的业主，又有何方法可以制裁呢？ 
　　供求关系失衡和过度竞争，加剧了“边清边欠”现象。到2007年，我国建筑从业人员已接近4000万之众，施工企业超过了10万家，整个行业已进入了过度竞争状态，致使建筑施工企业在承接工程初期即处于受制于人的弱势地位，甚至无法回避业主事先设定的“圈套”和“陷阱”。为业主日后不结清工程款留下了借口，从而使“边清边欠”继续存在。