水利工程建设项目代建制模式分析

    3、水利工程代建制模式分析 
    3.1 代建制的定义和实施目的 
    3.1.1 代建制的定义 
    对于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构发布的严格定义。全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前对于这一概念认识上的不一致性。 
    当前对“代建制”最权威的解释应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。2002年，国家有关部门组织了"政府投资工程管理方式"课题研究。2003年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制’试点”。2004年7月16日，国务院正式出台了国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”
    但就“代建制”的定义而言，国发[2004]20号也没有明确项目实施建设的法人实体究竟由代建企业承担，或是由其他单位承担。因此，目前对于“代建制”形成了两种基本观点。 
    观点一：代建企业在“项目建设阶段具有法人地位”，它是在对传统政府投资项目管理模式中、建设和使用三者不分的弊端的变革，是一种全新的管理模式。它强调了代建企业在政府投资项目实施阶段所代理投资主体的作用。典型的如北京市发展和改革委员会2004年3月1日颁布的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》（京发改〔2004〕298号）对“代建制”的说明：“代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(以下简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。” 
    观点二：代建企业在“项目建设阶段不具有法人地位”，仅就其所承担的代建功能而言，是代理或协助进行项目建设中的管理，其实质就是国际通行的工程项目（委托）管理。代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的管理职责，不具备法律意义上的投资主体地位。 
    从两者的理论基础来分析，前者是属于分权理论，后者则是基于委托－代理理论。而从我国提出代建制的初衷来看，国家试图通过它解决传统模式中“投资－建设－管理－使用”四位一体的困境，因此，代建制应当是指前者。同时，应当注意到，作为市场经济中的代建企业时刻有着破产的威胁，是不具备承担项目实施过程中经济主体的法人地位的。所以，承担该职责应该是由政府建立的专门负责提供工程服务和管理的机构，如香港的“公务局”或者“工程采购中心”。 
    3.1.2 代建制的实施目的 
    国家大力倡导在工程建设中实行“代建制”，是寄希望解决以下几个问题。 
    （1）转变政府职能，解决越位问题，深化政府机构改革。 
    在现行管理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”：没有一个合理的制度和方式来管好大量的政府投资工程和建筑市场各主体。 
    实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。 
同时，这一改革还将从制度上减少和杜绝贪污腐败的现象。 
    （2）提高政府投资工程的投资效益和工程质量 
    通过这一改革，将真正改变最终使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程管理方式，转而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。 
    （3）促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序 
    引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低代理费用、加强投资控制。 
    “代建制”是落实国家“标本兼冶，重在治本”要求的具体措施。从制度上、管理方式上进行改革，将促进整个建筑行业（包括勘察设计）的规模调控、结构优化。 
    （4）推动建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建筑业的核心竞争力。 
    由于工程总承包模式具有模式的先进性，高水平的代建制公司一般会倾向于选择总承包方式组织工程的实施，从而形成工程管理和工程咨询促进工程总承包发展的良性循环，不断提高我国建筑业的核心竞争力。当然，这于当前国际工程建设管理的发展趋势也是相一致的。同时，符合国际惯例的工程建设管理方式也将促进我国建筑企业实现走出去的战略，扩大在国际建筑市场的份额和影响力，实现从成本优势向管理优势的核心竞争力的转变。
    3.2 代建制的适用性分析 
    3.2.1 项目区别理论 
    按照国际惯例，工程项目按资金来源不同及对社会效益的影响不同分为公共投资项目和私人投资项目，前者代表公众意志的政府行为，而后者是个人行为。对于公共投资项目，政府是业主，对于私人投资项目，政府除环保、劳保、安全等方面外基本不干预。公共工程项目主要是针对私人项目而言。 
    随着BOT、PFI模式在我国的发展，传统上由政府投资的公共项目，也开始由私人资金发起或参与，所以对于公共投资项目的认识也有了发展。目前对于公共投资项目按照项目经营属性为标准，尤其是对于公共基础设施项目，可以划分为三类： 
    （1）非经营性公共投资项目 
    此类项目无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用， 
    这类投资一般只能由代表公共利益的政府财政来承担。 
    （2）经营性公共投资项目 
    此类项目有收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。 
    （3）准经营性公共投资项目 
    此类项目有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素而无法收回成本，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。因其不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目(通常所说的经营性项目即为纯经营性项目)。 
    工程项目的区分类型如下图所示，而对于不同公共投资项目的投资主体及实例比较说明如后表所示。 
    3.2.2 “代建制”的适用项目范围 
    根据国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，主要是在“非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”，而这也是符合国家解决政府投资体制中非经营性公共投资项目“投资、建设、管理和使用”不分的问题的初衷的。 
    但是由于在早期试点中，各地区对于“代建制”认识的差异，导致试点项目类型差异，并不仅限于非经营性政府投资项目。在上海，初期试点项目大多为经营性项目和准经营性项目。 
    从广义的“代建制”来讲，对于公共项目都是适用的，当然，其具体实践方式是有所差异的，同时，从趋势来看，它在将来也是可以用于私人投资项目中的。但是就本文严格定义的“代建制”而言，它更多的是使用在非经营性公共投资项目。 
    3.3 水利工程建设项目代建制的主要模式及分析 
    3.3.1 政府委托代建模式及其分析 
    从2001年开始，全国各地相继进行了代建制的试点，建设部确定6个代建制试点城市，主要集中在非赢利性公共投资工程项目中，现在已在全国范围内推广，如上海、北京、深圳、宁波、贵州等城市都相继开展了代建制的试点和推行工作。但作为一种新兴及尚有待完善中的建设模式，目前全国各地区无论认识，还是操作模式上都还存在差异，未能达成统一成熟标准化的模式。其中，就试行成效来看，上海和深圳的模式得到了较多的认同。结合两地的做法和目前学术界的探讨，从政府委托代建模式角度，可以划分为两类： 
    （1）由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设 
    由政府建立专业代建项目公司并直接委托项目建设这种模式在上海和深圳都有采用，上海采用较多，尤其是在重大工程项目中。在该种模式中，由政府建立专业代建项目公司，作为项目建设法人，负责项目的融资、投资，经过招投标择优选择代建单位，项目公司向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等等。该类项目公司按照所承担的职责，又可分为两类。一类是理论上项目公司不直接参与管理工作，而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标。另一类是项目公司既成为项目建设法人，作为投资控制的主体，又承担具体建设管理的职能。 
    此外，对于这种专业项目公司，按照其承担和负责项目数量的范围，可分为为单一项目而成立项目公司和负责某类项目建设的项目公司。 
    为单一项目成立项目公司主要是在上海地区采用，尤其是在市政建设的重大项目上，是对于传统指挥部模式的革新。此外，根据上海经验，还可根据工程项目复杂程度，考虑是否吸纳承担项目管理总承包的代建单位成为项目公司的投资者。尤其是对于大型的、难度较大的项目，将代建单位吸纳到项目公司中，将增加代建单位的授权和所承担的风险，以激励其管理潜能，使其主观能动性得到最大程度的发挥， 增强了其他投资人（主要政府机构及有关部门）对代建单位的信心和信任。上海卢浦大桥的建设即是采用这种管理模式。卢浦大桥建设投资有限公司是由中国船舶工业集团、上海黄浦江大桥建设有限公司等五家单位共同出资组建。上海黄浦江大桥建设有限公司同时作为代建单位，其派出的管理人员融入到项目公司的各管理部门，并在工程建设的管理中起主导作用。而对于复杂程度不太高的项目，代建单位主要承担“代甲方”的独立“管理承包人”的角色。上海市市政局和闵行城投公司共同投资的中春路工程也属此种模式，代表政府投资的闵行城投公司将资金直接划拨到代建单位，完全由后者进行资金管理，因此代建单位实际上承担“代甲方”的角色。 
为同一类型项目成立项目公司在深圳中应用较多，根据深圳市公共项目建设管理改革的规划，除水务和交通以外的以外项目统一由公务局进行统一建设。其中，交通项目是由深圳高速公路股份有限公司统一负责建造的。从其所承担的角色分工来看，它既是项目建设法人又承担具体建设管理的职能，比较接近严格定义上的“代建单位”。 
    （2）政府建立专门政府代建机构直接委托项目建设 
    在这种方式中，由政府部门建立专门负责公共项目统一建设管理的政府部门，作为法人负责项目管理和监督工作，它往往拥有自己的工程师和造价人员，能够对公共投资工程项目进行有效的监控。 
    这种做法主要是借鉴香港工务局做法而产生的。香港工务局是香港特别行政区政府建设最高主管部门。它是在财政部门内部下设的一个管理部门，对公共工程的管理是工务局的重要任务。工务局承担项目的所有管理工作，对于项目造价的管理主要通过其雇佣的工料测量师进行专业控制。深圳市在全国范围内，较早地借鉴香港的这一做法，在建设局下面建立了建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的由政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。 
    目前，也有地区将对于工程服务采购纳入区域政府采购中心的采购范围内，相比较深圳市工务局的做法，在项目管理职能上较为弱化，不太适合在较大型和复杂项目上采用。 
    （3）两种模式的比较和分析 
    以下，通过列表对两种政府委托代建的方式进行比较分析。 
    从比较中可以看出，由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设和政府建立专门政府代建机构直接委托项目建设都是对于我国传统政府公共投资工程项目管理模式的变革。前者可以看作是在传统指挥部项目管理模式上的进一步发展和革新，而后者是对发达国家地区公共投资工程管理模式的借鉴，但仍处于初步发展阶段，其管理能力和方式仍有待于进一步的发展和经受实践检验。 
    从二者的适用范围方面来说，由政府建立专业代建项目公司直接委托项目建设对复杂大型公共投资项目是比较适合的，但是对于多项目的管理上就未必具有优势。而由政府建立专门政府代建机构直接委托项目建设适合于对大量的中等规模或以下项目的管理，对于大型复杂项目的管理可能还具有难度。 
    就二者发展的趋势来看，它们都具有较强的可操作性和发展潜力。前者，对于我国正处于国内大型公共项目新建时期的国情是比较适用的，它继承了传统指挥部模式优点，也符合传统操作习惯，同时也解决项目法人缺位的问题，在一定时期内是具有相当适用性。后者是当前发达国家运用较为成熟的模式，能从制度层面根本性解决这一问题，但是就实践操作层面而言，其内部制度建立和项目管理能力的发展上，仍需要一个相当长的过程来加以完善。 
    3.3.2 招标代建模式及其分析 
    （1）对具备项目法人资格的代建单位的选择 
    由于各个地区进行“代建制”试点方式和范围及实践方式的差异，“代建单位”实际上可以分为两种类型，即能作为项目法人的代建单位和不能作为法人的代建单位。例如，根据《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》（京发改〔2004〕298号），代建单位是具有项目法人资格的。这种代建单位尽管是通过市场化运作，但同样是实行准入机制的，即需要政府部门的审批。 
    对具备项目法人资格代建单位的选择择方式一般是通过邀请招标方式来进行的。 
    （2）对“项目管理人”的代建单位进行招标 
    对于不能作为法人的代建单位，比如上海的代建单位，它是作为“代甲方”的项目管理人参与公共投资工程项目，提供项目管理咨询服务。其流程是遵照服务招标方式所进行的。 
    （3）两种模式的分析 
    从前面对“代建制”定义的分析，选择具备项目法人资格和风险承担能力的代建单位作为代建单位更接近于国家对代建制的要求，“项目管理人”的代建单位实际上只能称之为工程咨询服务公司服务范围的拓展。 
    对于具备项目法人资格和风险承担能力的单位代建来说，其缺陷在于作为市场化运作的企业，是否能承担公共投资非赢利性项目的法人主体。对于公共物品而言，提供者只能是公共机构，而市场化企业的企业作为一种利益驱动的主体，是难以完全承担政府作为公共物品提供者的角色的。此外，对于这种企业，社会公众应通过何种方式进行监督也是一个有待解决的问题。另外，按照市场经济规则，公司和企业是可以倒闭或破产的，那么对于可能倒闭和破产企业，如何能承担提供公共物品过程中所可能形成的损失，是否会利用这种方式来逃避企业的责任。 
    对于具备项目法人资格和风险承担能力的代建这种模式也存在较大争议和问题。因为对于作为市场化运作的项目管理企业难以完全承担政府项目的法人责任，同时，企业不具备对于政府行为的监督能力和授权。 
    对于不具备法人资格的代建单位更类似于工程项目管理公司，按照业主与企业项目管理协议，提供相应的项目管理服务，并非实质意义上的“代建单位”。但是就其提供服务的范围来看，与普通项目管理公司相比，要能提供项目建设实施全过程的项目管理，提供服务的内容比较多。就目前国内工程项目管理公司而言，还很难达到这种广度。首先从企业资质上来看，代建单位很难拥有监理、造价、咨询、招投标等涉及项目建造过程一系列资质，另外，从企业能来看，往往也是以专业性咨询服务公司为主，很少有能提供如此多服务并涉及全过程管理的人力和经验。所以，即便这种模式在目前操作中也存在着些障碍。  
    3.4 结论和展望 
    结合对水利工程中实施代建制基础和条件的分析，以政府委托代建模式最符合我国水利工程建设项目管理的国情。在我国经济体制改革继续深入，政治体制改革不断取得成效的未来，随着工程信用体系和评价体系逐步建立和完善，工程项目管理和工程总承包将日益成为我国工程管理的主要模式。