三、BOT模式在我国城市基础设施建设项目中的应用
1.城市基础设施建设项目中应用BOT模式的必要性
进入21世纪，中国经济迅速发展，“西部大开发”战略正在实施，中国已经正式加入WTO，投资需求将有较大幅度的增长。为创造更好的投资环境，同时提供更高水平的公共服务，基础设施将首先得到更为广泛的、规模更大的建设。以电力、供水及污水处理和高速公路为例，“九五”期间，由于电力市场出现暂时性的需求下降，减缓了电源建设速度。实施“国民经济和社会发展第十个五年计划”以来，随着电力需求的回升和持续增长，以及“西电东送”战略的实施，新建和待建的电源数量迅猛增长，建设资金需求将会大幅度增加。中国城市化建设进程的加快、人民生活水平的提高以及“南水北调”等一系列水资源优化配置政策的实施，加快了城市供水行业的发展。环境污染问题越来越引起全社会的广泛重视，加上水资源的日益匮乏，使城市污水处理设施的建设规模将迅速扩大。我国在基本完成了两纵三横的国道主干线建设后，待建和规划的次干线、支线的公路建设规模和数量更大。另外，垃圾处理、城市轻轨、天然气管道和城市停车设施等建设项目的资金需求也很大。
随着我国经济体制改革的进一步深入，国家开始逐步减少对基础设施领域的国有资金投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格。这也使得财政资金以外的各类资本将面临更多地投资于基础设施的机会。采用包括BOT在内的多种渠道筹集基础设施建设资金，将是必然的趋势。
（1）加快我国基础设施项目的建设速度。在建筑市场不景气时通过BOT模式激发银行、财团及个人的投资兴趣，创造项目投资机会，从而扩大承包任务来源，使一些本来急需建设而因政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并投入使用，及时满足社会公众的需求，促进经济和社会的发展。
（2）在一定程度上能够弥补我国基础设施项目资金的不足，减轻国家的财政负担，使政府可以将更多的资金有效地用于其他项目的发展。目前，我国的基础设施项目基本上由中央和地方政府拿出相当比例的财政资金来建设，当资金不足时，政府往往向国际金融机构举债或在国际金融市场上举债，即使如此，也不能满足经济发展需要。通过BOT模式吸引外资、内资取代政府投资建设项目，可以回收一部分资金，用于其他项目的建设，加快提高政府投资项目的总量和质量，从而使我国经济取得更大的发展。
（3）分散政府投资基础设施项目的风险。由于采用这种方式，项目转由投资方建设与管理，这样对于项目建设与运营中出现的一些风险就由投资方承担，从而使政府的风险得以分散与转移。
（4）有助于提高投资项目的运作效率。长期以来，由于基础设施传统上由政府专营，由政府充当主要的投资主体，由于所有者缺位，加上其产品定价扭曲，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的流弊较多，导致普遍效益低下。采用BOT模式后，该基础设施就成了某个投资者（企业）的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高政府投资项目的建设和运行效率。
（5）有利于政府对重大项目的宏观管理。我国经济建设的经验教训之一就是国家对重点项目的宏观管理不够，有些项目甚至还使国家蒙受重大损失。
采用BOT投资方式，项目的整个决策、签约都有政府参与，都由政府直接负责，政府对项目的可行性、经济利益等进行充分的论证后才确定，避免了项目建设的盲目性，而且政府在进行宏观管理的过程中，可以学习到不少国外先进的管理理念，有助于我国基础设施建设领域管理水平的提高。
此外，政府投资项目采用BOT模式进行基础设施建设，还可以为社会创造就业机会，为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等。可见，对于适合条件的我国基础设施项目运用BOT模式进行建设具有广阔的前景。
2.城市基础设施建设项目中应用BOT模式存在的问题
（1）法制不健全。BOT模式需要有专门的法律规定及制度体系来支持，但到目前为止我国仍未颁布正式的BOT法，而是仅用一般的外资法或几个单行条例来规范它。在现有的法律框架内，许多问题得不到有效解决，一定程度上阻碍了BOT项目的顺利实施。
（2）管理体制不完善。实施BOT投资方式，涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策，我国目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一管理，致使投资管理工作不够规范，许多项目因管理体制上的问题进展缓慢。也有许多地方政府因急于引进外资放松了对项目的审批，致使一些论证不充分的项目仓促上马，又以失败告终。另外，宏观规划上的不足使多数BOT项目集中于东部地区，而经济欠发达的西部地区项目太少，不利于配合中央“西部大开发”战略的实施。
（3）运行机制不规范。我国BOT项目目前的做法是“一个项目，一种方案”，还未形成规范的运行模式。没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，项目运作上还留有较浓厚的计划经济色彩，致使许多项目运营效率低下，成功的项目很少。
（4）发展环境制约因素多。首先是人才资源匮乏。通晓金融、法律等相关专业知识、具有丰富实践经验的专业人才是BOT项目取得成功的关键，而BOT模式在我国才刚刚起步，相关的人才资源严重不足，难以在项目谈判中机智灵活地维护我方的利益。其次，我国的融资环境也存在着投资信息不足、信息渠道不通畅的问题，对BOT项目的成功运作亦产生了一定的负面影响。
3.城市基础设施建设项目中应用BOT模式的对策
（1）政府要对BOT项目予以支持，以确保项目有一个良好的政策氛围。BOT项目在很大程度上依赖于政府的特许权以及特定的税收政策和外汇政策。而BOT项目在我国尚属试点，至今还无专门的BOT法，这样就容易导致外国投资者对我国法律环境的疑虑。为此，就需要各级政府依照国家相关的法律及国际上的一贯做法，协调配合，形成对BOT项目的有力支持，为项目建设营造一个良好的政策氛围。
（2）制定防范BOT项目风险的措施。BOT项目一般都是大型的基础设施项目，建设周期长，涉及的资金数额巨大。私人资本投入到原本是政府投资的公共基础设施项目，需承担较大的风险。因此政府应加强风险管理，以便防范、减少BOT风险给项目投资者带来的损失。
（3）规范管理和健全法制法规。虽然我国已具备实施BOT的基本法律环境，但现有法律制度在政府特许、担保等多方面未能满足BOT项目的制度需求，亟待完善现有法律制度或做出有利的应用解释。
（4）鼓励内资参与BOT项目投资。目前我国民间资金充裕，截至2004年底，中国城乡居民储蓄余额已突破12万亿元大关，如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标。如果通货膨胀的压力不能得到有效缓解，加之诸如股市等其他投资渠道的不顺畅，发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时，内资BOT可以避免或减少外资BOT所具有的许多风险，如政治风险、汇率风险等，极具发展潜力。
（5）积极培养BOT方面的专业人才。BOT运作需要参与者既懂技术，又懂财务，还要有法律、工程承包及经济合同等方面的知识，即需要知识全面的“通才”，而我国这方面的人才较为匮乏，因此需要国家及相关机构引起重视。
（6）拓宽BOT投资领域，使BOT项目从电力、公路等行业逐渐转向给排水、环保、体育卫生、地铁、港口和桥梁等领域，加大BOT投资地铁、桥梁和港口等项目的力度。对于投资额巨大的项目，应给予较长的授权期，也可与政府合资以分散投资风险。而对于环保、卫生等本身收益率较低的项目，则应具体项目具体分析，可通过补贴、延长授权期，也可通过将相关项目的经营权交给BOT项目发展商共同经营等途径使投资者获得合理收益。
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