重大工程建设项目管理探讨

　　北京市申办2008年奥运会的成功，可以预计未来一定时期内北京固定资产投资步伐将不断加快。而从资金来源看，尽管目前外资、民间投资等其他形式已经占到全市固定资产投资的一定比例，但是市政基础设施项目，包括大型市政建设项目及环境治理项目等，由于其自身所具有的公益性等特点，其投资来源仍将主要以政府投资为主。因此关于政府投资重大建设项目管理问题的探讨仍旧有较强的现实意义。
　　计划经济条件下，对一些大型工程建设项目和重点工程项目的管理多采用诸如“工程指挥部”的管理方式，指挥部通常由政府主管部门指令各个有关方面代表组成，负责对工程建设项目的管理。随着社会主义市场经济体制的建立，这种方式已不多用，但是其影响依旧存在于目前实行的很多工程建设项目管理方式中。应该说，类似管理方式的弊端是非常明显的，突出表现在以下几个方面：
　　首先，建设过程与使用过程的严重分离。尽管指挥部或者类似机构的成员都是各个行业的专家，但是对于项目建成后实际运营过程中的有关情况并不十分了解。首都博物馆建设前期到上海博物馆调研时，后者在介绍经验时就曾指出项目建设前期各个功能分区的论证过程一定要有未来使用人员的参与，因为只有未来使用者才最了解对功能的需要，才最能将各个功能分区的建设同未来的使用过程有机结合；
　　其次，缺乏投资管理风险约束机制。上述模式中，指挥部或者类似机构在项目建设后往往要进行项目的移交（给项目使用单位），其直接后果是双方都缺乏责任意识，使用过程中的毛病使用方可以推到前任头上，而其前任在项目建设完成后又已经不复存在，因此责任也就无从谈起。同时由于没有约束机制，人为因素的影响非常普遍，资金使用管理混乱；
　　第三，国有资本的投资浪费严重，投资超概算、“钓鱼工程”成为通例，投资形成的固定资产总体质量低下；
　　第四，不能严格按照基本建设程序办事，赶工期、献礼工程频频出现；
　　最后，因为环节较多，管理松散，给贪污腐败提供了极好的生存空间。
　　上述弊端产生的原因固然很多，但是从根本上讲，是由于在原有的项目管理体制下，缺乏风险约束机制、建设项目缺乏严格的监督、法律制度不够健全等原因造成的。针对此，我们认为目前应该从以下几个方面加强对重大工程建设项目的管理：
　　1.从源头抓起，明确投资主体，积极推行项目法人责任制按照目前的提法，实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。开始重大工程建设项目的前提是首先要明确投资主体，即先有法人后上项目，实行“谁筹划、谁决策，谁筹资、谁投资，谁受益、谁担风险，谁还贷、谁负责保值增值”的投资管理风险约束机制，项目法人不但负责项目的决策、建设过程，同时还要负责项目的运营，负责国有资产的保值增值，从而提高国有资产的使用质量。
　　应该说项目法人负责制的出现已经不是什么新鲜事物，但是尽管喊了很多年，目前却仍旧没能推出切实可行的操作程序，其原因也非常简单：试想都是国家的钱，凭什么要承担“国有资产保值增值”的风险，再者说，面对各级政府如此众多的’国有资产的主人”，实行筹划与决策、筹资与投资者诸多关系的统一又谈何容易。而反过来，为什么民间投资、引进外资建设的项目，就不会产生类似的弊端？因此，从根本上讲，项目法人责任制的推行必须与正在进行的机构改革相衔接，也就是要同个人切身利益挂钩，完善激励机制，树立“高风险、高报酬”、“重罚重奖”的观念，同时严格依法办事，不管是谁，都要对自己在项目决策、实施过程中的言行负责，所谓“风险约束”不能仅仅成为项目法人头上的“紧箍咒”，项目全过程的各个阶段、各个有关部门都要受到相关约束。
　　与此相应，政府同样需要转换角色，不应该再是作为指挥部或者类似机构的成员直接参与项目的建设过程，自觉或不自觉地利用自身的优势仅仅具体地为每个项目去考虑筹资方案，而应作为宏观经济的管理者，在全社会范围内创造出适宜于融资的大环境，通过制定“游戏规则”，树立“借了钱要还”这一市场经济基本意识，同时通过维持“规则”的有效执行来保证好的项目、合格的投资者（哪怕它是民间的）能够得到的资金，使坏的项目、不称职的投资者（哪怕它是某级政府）难以筹资。
　　2.项目建设过程中，要严格执行基本建设程序1999年7月29日，国家计委发布《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（计投资［1999］693号文），提出“严格执行基本建设程序、严禁越权审批建设项目”等要求。同年10月9号，北京市政府印发《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》（京政发（1999）31号文），其中也明确提出“政府投贷建设项目要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序”。其中，基本建设程序主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、建设工程规划许可证、开工报告和竣工验收等过程。
　　同项目法人责任制类似，对于基本建设程序，国家也是三令五申，也是屡禁不止。因此必须抓住根源，让各个相关部门认识到建设程序的作用，树立违反建设程序要受到惩罚的意识，才能从根本上解决问题。
　　首先要严格依法办事、严格按照规律办事，借助政治体制改革，明确政府和市场的职责范围，处理好政府同各主管部门之间的关系，避免诸如长官意志等的影响；
　　其次，要划清基本建设程序中各个阶段所对应的和责任界限，“分段计费”，类似施工企业工程承包一样，将各个阶段的收益同责任直接挂钩，那个阶段的失误就直接追究对应负责机构的责任，用市场这只看不见的手来杜绝诸如“可批性报告”等类似现象的产生根源，通过约束机制的建立，避免建设程序流于形式：
　　三是建设过程中按照市场规律办事，在项目建设的全过程中严格实行项目招投标制度和项目理制度，以质量和经济效益为中心。
　　3.积极推行项目后评价制度
　　自1986年起，世界银行就议中国应建立项目后评价制度，但是至今尚未付诸阙如。
　　历史上，曾经每年由计委开一次计划工作会议，由经委开一次经济工作会议，在后一个会议上，一般对前一个会议提出的“移交了若干生产能力”的报告颇有微词，这多少体现出一定的制约关系。80年代末和90年代初，建设银行作了两次大规模的竣工项目调研，反映出来的问题相当严重，但并没引起应有的重视。现在，每年上万亿规模的投资中，失败和浪费的究竟有多少，没有任何渠道来综合反映，类似情况的出现与目前“不秋后算账”的作法多少存在一定的关系。
　　项目后评价制度起源于市场经济国家，如何同我国的社会主义市场经济相适应，其中有许多技术细节还需深入研讨，但是关键性的措施必须也有条件尽快实行，主要包括：（1）委托具有一定资质条件的咨询中介结构对政府投资的重大项目进行项目后评价，并将评价报告提交相关主管部门：（2）全国人大建立质询制度，在每年的人大代表会议上，针对限额以上项目中暴露出来的重大问题，请有关部门的负责人到场接受质询，做出解释：（3）项目后评价不仅仅是例行的程序，要落实到具体措施，奖罚分明。
　　同时在项目建设过程中以及项目建设完成等阶段，项目法人单位（甲方）也应该不断总结已经完成的工作中存在的经验教训，进行相应的评价，为未来工作提供一定的指导。
　　以上是我们在加强重大工程建设项目方面的一些探讨。需要指出的是经过二十几年的探索，目前我国已经建立了相对合理的关于基本建设项目的管理规定，但是必须承认，计划经济体制下形成的政府大包大揽、政企职责部分“惯性”的消失不是一两个文件就能解决的，在完善各种规定的同时，严格按照市场规律办事、树立包括政府部门在内的各界的市场意识更应引起足够的重视。