项目代建制及其存在问题的分析

    一、项目代建定义
    我国的法律法规依据国际上项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。CM是业主委托建设经理来负责整个项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计单位和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。 
    国内“代建制”的引入是为了解决建设单位工程建设项目专业管理人员和经验不足，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设项目的实施，严格控制项目投资、质量和工期，将项目建设人与项目使用人分离，最终达到政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。国务院于2004年7月16日发布的《关于投资体制改革的决定》就明确：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，实质上就是规范“代建制”操作。各地以地方行政法规的形式出台了部分规范“代建制”。如北京、上海、重庆、武汉陆续颁布地方法规来规范“代建制”管理。 
    目前通过试点主要形成了，“上海模式”、“重庆模式”、“深圳模式”综合各地情况，项目代建企业的主要业务范围包括：
    （1）工程前期征地拆迁和市政配套等工作的协调管理；
    （2）协助完成项目可行性分析、项目策划和项目可行性研究报告；
    （3）完成项目开工前所需的各项审批手续；
    （4）协助招标公司组织工程勘察、设计、监理、施工、安装、材料设备采购等的招标工作；
    （5）向业主提供全面的技术咨询服务，参与合同谈判与签订；
    （6）负责优化设计，核查初步设计、施工图设计、工程预算和施工组织方案等工作；
    （7）负责合同管理，按照所签订的各种合同组织工程建设，协调各单位之间的关系；
    （8）负责对工程进度、质量、投资、安全、文明施工的统一管理以及工程建设期间的投资控制和工程设计签证，并对各施工工序的质量进行全面监管；
    （9）编制项目实施用款计划、建设进度计划和财务预决算，报业主审批；
    （10）工程建设过程中，在批准的概算范围内或在业主授权范围内对单项工程进行局部调整或变更，重大调整或变更报业主审核，并报原审批单位批准；
    （11）组织工程竣工验收和项目生产试运营，协助办理权属登记，负责编制竣工档案并移交业主；
    （12）工程保修期管理，组织项目后评估，以及业主委托的其他工作。 
    可见，项目代建企业不同于一般的总承包商，也不等同于监理单位，是代表业主对项目建设进行专业化管理，提供管理服务。项目代建企业一般是从立项后初步设计阶段开始介入，有的甚至从项目可行性分析（立项）就开始介入，对项目实施全过程管理，发挥项目代建企业优化设计以及控制投资、质量和进度的优势。 
    二、目前代建制度开展情况及存在的主要问题。 
    1、“代建制”法律定位不明确、风险转移问题尚未解决。 
    代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题，一方面，代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的房屋建起来了，委托人——各相关政府，作为直接的当事人，且不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建没工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。同家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有及无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设下程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。主要因为委托代建的法律不明确，以及责任无法转移的情形，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。并通过立法明确相应的法律地位，尽快理顺由于代建制度出现而产生的风险转移问题。 
    2、代建制度与现有的建设工程管理制度矛盾与交迭
    我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重迭性，还因与政府的某行业的管理职能关联，通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对的封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费，管理低效等问题，还一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐，现在，又要在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。应以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，彻底解决过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效。 
    3、现行体制代建制企业的局限性及解决办法
    我国的代建制企业大致可分两类，一种隶属于政府部门或由政府部门抽调组建的。第二类代建制企业是由工程咨询监理企业为基础组建的。 
    第一类代建制企业，属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而已。明显带有垄断色彩，由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义现阶段，从长远看这种，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。公司的人事制度、工资制度改革迟迟无法开展，同时由于历史的原因此类家代建制公司都有一些行政富余人员，甚至某些人还在领导岗位工作，长期的机关作风使得他们的思想观念且与现代企业的发展、创新精神格格不入。缺乏应有的建筑技术和工程经济等背景知识，不完全清楚基本建设规律和现行建设程序，不能灵活运用最先进的建设项目管理方法。第二类代建制企业项目管理公司项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，代建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任。毕竟作为普通咨询中介结构，该类代建单位普遍规模偏小，起步较晚最多资产上千万。要承担一个上亿、甚至是几十亿元的大型工程的建设管理任务，工程一旦出现亏损，根本无力承担赔偿责。仅履约保证金就让此类企业对大项目望而却步。同时存在人员知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少知识全面的复合型项目经理人才。 
    由于运用代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则改为管理公司完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的。并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前要多出许多，对工程总投资会造成不利的局面。 
    在我国具有代建制资质的第一类企业，绝大多数是隶属于政府部门或由政府部门抽调组建的，但对于企业的长期发展是相当不利的，行业的垄断限制了竞争。且企业姓“国”，对于调动员工的积极性也有不利的一面，我们应该借鉴国外的经验，对第一类企业采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力。通过资产重组强强联合形成和壮大一批经济实力雄厚，人员组织合理，能承担起相应的重大责任与义务具有雄厚代建能力的第二类性质的代建企业。以适应未来社会发展的需要。 
    4、双方互信的机制尚未形成也造成投资者一方面需要代建方服务，一方面又不愿赋予代建方真正的权力，并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。如此一来，代建单位成为了传递信息的“通讯员”，丧失其对项目建设过程的管理职能。从各地的“代建制”试点情况看，特别是上述的第二类代建企业此问题有为突出。 
    5、应通过“代建制”服务范围相对狭窄，服务领域有待拓宽仅就目前国内各地屈指可数的以项目管理形式运作的项目来看，基本上全部属于政府投资非经营性项目，指定单位进行代建，比较典型的企业投资项目还没有出现。根据“代建制”的地方法规，“代建制”服务领域仅限于为政府投资的非经营性项目，但近年来我国的投资主体结构已发生了很大变化，民间投资和境外投资所占的比重越来越大，工程咨询公司针对服务对象的变化，其服务范围、服务层次和服务内容都将发生重要变化。与国家投资相比，民间投资和境外投资对管理咨询企业服务的要求更严格甚至是苛刻的。首先，对管理咨询企业的服务范围要求的非常宽泛，从投资机会的研究到项目投产甚至到日后的经营管理。其次，在服务层次方面，除保留建议和评审外，将扩大到编制投资项目经营计划，提供项目经理或经营管理人员或班子，使管理咨询企业达到参与投资甚至对投资承担相应层次责任。第三，国内管理咨询企业目前工作内容的主要依据是建设项目经济评价方法与参数，由于投资主体的变化，这套方法与参数对民间投资和境外投资的通用程度受到考验。民间投资和境外投资对投资利润率更为敏感，在资金的运营管理上更强调低成本和高效率。另外这些投资中的相当部分还存在着各式各样的制约条件，有些境外投资本身就带有投资领域的通行的游戏规则，根据投资者的要求及时调整自己的工作内容。因此，国内的管理咨询企业应该有计划地在各方面进行必要准备，以适应由投资上体变化出现的市场需求的变化。应通过“代建制”的试点推动，从而带动整个项目管理企业的发展。 
    6、高层次管理人员严重匮乏，从业人员素质急待提高代建制企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、心理、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。国外对管理咨询执业人员管理较严，从事工程管理咨询上作的人必须具有执业资格注册证书。代建制企业应有完整的人员聘用、考核激励和培训计划。 
    三、结束语
    代建制在我国的发展历史不长，还有相当长的路要走。代建制企业如何在市场经济的大潮中取得更快、更好的发展，是企业需要认真深思的问题。我们要积极努力地寻求解决问题的办法，逐步完善法律、法规，建立良好的监督机制，培育良好的代建队伍，创造出一个健康、公平、竞争的项目代建市场。