一种新型的项目融资方式

    一、PPP融资方式产生的背景
    随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式，比如BOT方式。但是这些方式存在着诸多问题。
    1、在公共基础设施建设中引入私人企业参与，采用招投标体制时经常会使得投标价格过高。这是由招投标双方的一些特点导致的。
    （1）参与投标的私人企业或私人企业的联合体为了保证为项目所在国政府或者所属机构提供最高的资金价值，为了给投资者和贷款者一个合理的回报，同时为了自己能够获得盈利，不得不把投标的价格定得高一些。他们不仅要考虑项目所在国政府或者所属机构在项目建设中的目标，也要考虑投资者和他们自己的利益。
    （2）参与投标的私人企业或私人企业的联合体在与项目所在国政府或者所属机构以及项目的投资者进行谈判时，磋商所需要的时间过长，参与各方花费的人力、物力都很大，准备工作很繁琐等也会导致投标的价格过高。
    项目所在国政府或者所属机构需要对投标方承担风险的能力及其从银行、政府、各类世界组织或金融市场筹集资金的能力进行评估。在招投标过程中，双方都需要准备大量的文件，搜集信息，这个准备过程有可能持续几年。
    2、吸引私人企业参与公共基础设施建设的一个目的就是利用私人企业的资金、先进的技术和管理经验来更好地进行公共基础设施的建设，提供服务。但是，在现行的项目融资模式中这个目标没有完全达到。
    在项目的初始阶段，项目的确认、设计和可行性研究等前期工作基本上都是由项目所在国政府或者所属机构进行的并报政府审批。这个阶段基本上没有私人企业参与，而恰恰就是在这个阶段对项目进行过程中所采用的技术等进行了一个基本定位。这就使得在私人企业参与项目的建设和运营工作时，所使用的技术必须是已经经过政府审批的技术，从而对私人企业的技术创新进行了很大的限制。假如私人企业对项目中所使用的技术进行了创新，就需要面临再次的审批过程，而通过与否还是个未知数，无形中给私人企业增加了风险。因此，私人企业在项目过程中所作的技术改进工作就仅限于对技术细节的设计和使用哪种原材料的决定。
    目前，在各类大中型公共基础设施项目中采用的融资方式，如BOT中是存在这些问题的。笔者认为这些问题的产生主要是项目的组织机构的设置存在问题。
    在引入私人企业参与公共基础设施建设的项目中，影响项目实施的一个基础因素就是项目的组织机构的设置和项目参与各方之间的相互影响和作用。在目前的组织机构中，参与项目的公共部门和私人企业之间都是以等级的方式发生相互影响；项目的组织机构的设置是金字塔式的。
    这种金字塔式的项目组织机构的结构。在金字塔的顶部（a）是项目所在国的政府，是引入私人企业参与公共基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对公共基础设施建设项目有一个整体的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。在金字塔的中部（b）是项目所在国政府的有关机构，负责对项目所在国政府制定的指导性的政策框架进行具体的解释和运用，并把政策框架概括形成具体的目标，同时根据这些政策框架制定本机构的目标。金字塔的底部（c）是项目的私人参与者通过与项目的所在国政府的有关机构签署一个长期的协议或合同，对本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目的所在国政府的有关机构的具体目标进行协调，尽可能使项目参与各方在项目进行中达到预定的目标。
    在这个金字塔式的组织机构内部有两个层次的相互影响和作用：1）机构内部的相互影响和作用是指同一机构内部受相同的规范指导的各部门之间的相互作用；2）机构之间的相互影响和作用是指不同机构之间受不同的规范指导的各部门之间的相互作用。
    项目的参与各方都有自己的一系列组织目标和特性，从而影响着其参与项目的目的也不同，这就决定了其在项目组织机构中所扮演的角色的不同。正是由于参与各方的不同目标导致了他们之间的利益冲突。
    项目所在国政府或有关机构参与项目的目标总的来说可以分为两类：一类是低层次的目标，是指特定项目的短期目标，也就是改善公用设施的服务；另一类是高层次的目标，是指引入私人企业参与公共基础设施建设的综合的长期目标，也就是使政府的支出体现为资金的价值。如果风险与报酬达到平衡的话，那么引进私人企业可以使短期目标得到有效的实现。
    私人企业参与者的短期目标是获得利润，长期目标是在公共基础设施建设的市场中保持竞争优势，增加市场份额。
    项目组织机构总的目标就是建设公共基础设施，提供有效、高质量的服务。
    既然项目参与各方的目标各不相同，那么如何设置组织机构才能协调各方，达到项目组织机构的总的目标呢？
    二、PPP融资方式介绍
    PPP（Public-Private Partnerships），即公共部门与私人企业合作模式是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。 项目管理者联盟文章，深入探讨。
    PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。
    PPP方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。
    一般来说，私人企业的长期投资方有两类：（a）一些基金，只对项目进行长期投资，不参与项目的建设和运营；（b）建筑或经营企业，既对项目进行长期投资，又参与项目的建设和经营管理。
    这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。其组织机构的设置如图2所示。其中政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。