第四章　抽象行政行为

必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的事项。其中有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施与处罚的司法制度等属于法律绝对保留的事项。所谓法律优先，是指法律在效力等级上高于行政机关的规范性文件，上一层级的法律规范的效力高于下一层级的法律规范的效力。因此，任何法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。 在坚持以上原则的前提下，行政法规可就以下事项作出规定： （1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； （2）《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。有权制定规章的机关有两大类：一类是国务院各部门，包括国务院各部委和各直属机构；另一类是某些地方人民政府。它们具有不同的立法权限。（一）部门规章可以规定的事项国务院各部门制定的规章所规定的事项应属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。即国务院部门规章制定的依据是法律或者国务院的行政法规、决定、命令，并且只能在本部门的权限范围内制定规章。（二）地方政府规章可以规定的事项地方政府规章可就下列事项作出规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定制定规章的事项；二是属于本行政区域的行政管理事项。

[考点提示]

本节考点是行政法规及行政规章的立法权限。

第三节 抽象行政行为的效力与监督

[考试大纲要求]

抽象行政行为的效力（抽象行政行为的效力等级、抽象行政行为的效力范围、抽象行政行为的法律后果），抽象行政行为的监督（行政法规和规章的备案和审查、行政法规和规章的改变和撤销）。

[内容指导]

抽象行政行为的效力等级是指行政法规和规章在国家法律规范体系中所处的地位。在我国的法律规范体系中，宪法具有最高的法律效力，法律的效力仅次于宪法，高于行政法规和规章。行政法规的效力高于地方性法规和规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力。立法法未对地方性法规和部门规章之间的效力大小作出规定。部门规章在全国范围内具有效力，属于中央行政立法的范畴；地方性法规只在所辖区域内具有效力，属于地方立法的范畴。地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，报请全国人大常委会裁决。抽象行政行为的监督是通过对行政法规和规章的备案与审查来实现的。（一）行政法规和规章的备案备案是加强对行政立法监督的重要环节。根据《立法法》的规定，行政法规应当报全国人大常委会备案。规章的备案分为以下几种情况：部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会和人民政府备案。（二）行政法规和规章的审查备案是为了审查。为了便于加强备案的审查工作，立法法对备案的行政法规和规章的审查和处理程序作了专门规定：（1）国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会认为行政法规、规章同宪法、法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民个人认为行政法规、规章同宪法、法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。（2）全国人大专门委员会在审查中发现行政法规同宪法或法律相抵触时，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应在两个月内提出是否修改的意见，报全国人大法律委员会和有关专门委员会。有关专门委员会审查认为制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

[考点提示]

本节考点是抽象行政行为的效力及抽象行政行为监督的方式是什么。