一、问题的提出
分析数据及结果经计算，上述三个项目的工程变更额与核减额之间的相关系数分别高达0.89、0.87和0.71（注：相关系数大于0呈正相关，在0.5与0.8之间为显著相关，在0.8与1之间为高度相关），这一分析结果表明，前两个项目工程变更与核减额之间呈高度正相关关系，后一个项目则呈显著正相关关系，也就是说，工程变更越大，核减金额也越大，说明工程结算中存在的问题也越多，由此可见，过多的工程变更是导致投资失控的重要原因。
二、原因分析
高估冒算的根本动因是工程承包商或施工单位追求自身利润的最大化，前述分析则揭示了高估冒算很大程度上伴发于工程变更。从以往对公共工程项目审计的情况看，招投标、变更管理等环节未能得到有效控制是造成过多工程变更，从而诱发高估冒算的具体因素。
首先，招投标流于形式。许多项目在招投标时无法保证足够的设计深度，普遍存在方案招标和局部招标的问题，招投标的目的仅在于确定由谁中标承建，而忽视了招投标对成本控制的真正意义，特别是招投标时未能涵盖或细化的工程内容，在随后产生大量工程变更的同时，也失去了应有的监管意义。如某工程仅通过对基础部分的招投标来确定主体工程施工单位，即仅对占整个土建工程量30%的地下室工程部分进行了招投标，而地上部分则实行“按实结算，同比率下浮”。该项目的审计结果显示，有标底控制部分的核减率为9.44%，而地上部分的核减率则达到了34.08%，大大超出土建工程的一般核减率。
其次，变更管理不规范。一些项目在施工过程中频繁提高建设标准，不仅致使实际投资超预算，也容易让被施工单位在工程变更、签证中钻空子。如某新馆装饰工程的设计在土建工程完工前方开始进行，且部分装修标准有所提高，如原设计的普通大理石改为高档金茂灰花岗岩、局部涂料改为微晶石、地坪采用了进口的亚麻油地材以及外墙装饰选用干挂花岗岩等等。这些材料用量大，价格高，建设单位未能对这些变更材料做好测算、询价和定价工作，致实际投资大大超过中标价，而这部分的审计核减额均在10%以上，最大的外墙干挂工程则达到了43%.
三、解决建议
首先要重视前期工作。造成大量工程变更的根源在于建设程序执行不严，前期工作质量不高。政府公共工程更应该强调科学、规范。应健全决策机制，完善和坚持科学的决策规程，遵循客观、正常的基本建设程序，保证必要的前期准备工作时间，特别是要严格按照“根据批准的初步设计文件编制施工图文件”，进而“编制项目招投标文件”的规范程序进行，作好可行性研究和论证工作，充分深化施工图设计和细化施工图预算，才能保证招投标时必要的设计深度，提高前期工作质量。
其次要做实招投标工作。有关职能部门应区别投资主体的性质，科学调整和安排招投标市场管理工作的重点，在淡化一部分市场监督职能的同时，加大对政府投资公共工程招投标执行情况和后期落实情况的监督管理，确保政府工程招投标工作的实质。另外，应明确规定基建工程招投标项目总量必须达到整个完工工程量的一定比例，附属、追加工程项目总量必须控制在相应比例以内，且数额较大的还必须实行招投标，杜绝和制止化整为零、化大为小、甩项抛项，变相逃避监督的行为。
第三要强化合同管理。增强履约的法制意识，合同双方都应该按照招标投标时的承诺和合同约定严格执行。充分发挥中标价对结算价的约束作用，建设单位应通过对变更情况的充分预见、对投标技巧的必要掌握，审慎签订合同或协议，合理限制价款调整空间，将变更对投资失控造成的不利影响降低最低。
第四要加强变更管理。应按《建设工程价款结算暂行办法》中关于“工程设计变更价款调整”的相应规定，严格控制设计变更，明确和规范限额以上工程变更的申报审批程序。尽可能把设计变更控制在设计阶段初期，特别是对工程造价影响较大的设计变更，要先算账后变更，严禁随意变更，擅自扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准。对于定额缺项的新材料、新工艺、新技术，建设单位应进行充分的市场询价及技术测定，合理定价、审慎签约，使工程造价得到有效控制。
第五要加大审计力度。审计部门在对工程决算进行审计时，有必要对设计变更和现场签证给予高度关注，严格审查。审核时必须查明变更签证及附件资料是否符合实际情况，有无虚报工作量或随意调整合同价的情况，特别是对于同时有核增、核减的变更设计工程数量，注意是否在核增的同时对相关子目工程量进行了核减。
