招投标投诉处理若干法律问题

　　招投标投诉处理是实施招投标监督的重要环节，但是在目前相关法律法规尚待完善之际，招投标投诉处理的过程中暴露出了越来越多的法律问题。本文以建设工程相关招投标项目为例，对投诉主体资格认定、投诉人举证责任、行政监督部门投诉处理权限等几个典型问题进行分析。 
　　投诉主体的资格认定问题 
　　在行政监督部门处理投诉人的投诉时，首先应对投诉人是否具有合格的主体资格进行判定，根据《招标投标法》第六十五条的规定，投标人和其他利害关系人都可以向行政监督部门提出投诉，即规定招投标投诉主体包括投标人和其他利害关系人两类，但“其他利害关系人”的概念非常模糊，投诉主体的资格认定也就成了投标投诉处理案件中需首先面对的棘手问题。 
　　为了明晰建设工程招投标投诉主体的范围，《工程建设项目招标投标活动处理办法》对“其他利害关系人”的范围进行了界定：“即指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和个人。”尽管有上述规定，但“与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”仍是一个无法量化的标准。同时，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》中也规定，“投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系”的，行政机关不予受理。 
　　因此，笔者认为，判断投诉人（非投标人）是否具备合格的投诉人主体资格，即是否 “与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”，应当由招投标投诉处理部门依据具体的案件情况予以判定，属行政监督部门的自由裁量权范围。 
　　投诉书的形式要求 
　　为了防止投诉人滥用投诉权、规范投诉人的投诉行为，我国法律规定投诉人需以提交投诉书的方式进行投诉，并对投诉书的形式及内容设置了严格的要求。以建设工程相关招投标项目为例，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》就对投诉书的内容及形式提出了一系列具体要求，并将其规定为投诉处理机关对投诉书进行初步审查、决定是否受理的重要考查因素。但很多投诉人在投诉时往往忽略了形式要求，导致其投诉无法被行政监督部门受理。笔者就曾处理过一起此类投诉，其投诉人为一具备法人资格的有限责任公司，但因其投诉书缺少了法定代表人及授权代表人的签字，经过审查，行政监督部门依法决定不予受理，并在作出决定后对其进行了及时的书面告知。但此时已过10日的投诉期限要求，投诉人已无法再行投诉。 
　　对投诉人的投诉书形式设置要求，是防止投诉人滥用投诉权利的合理、必要举措，投诉人应在投诉时对其予以足够的重视，以避免因此而错失行使自身权利的时机。 
　　投诉人投诉的举证问题 
　　除了对投诉书形式的规定外，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》还要求投诉人必须提供有效线索和相关证明材料，这一要求类似于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的原则，但在招投标投诉中，这一要求对投诉人而言难度非常高，几乎是不可能完成的任务。 
　　在目前的招投标实践中，存在不少串标、围标等违法行为，如招标人在开标前开启投标文件，并将投标情况告知其他投标人，或者协助投标人撤换投标文件，更改报价；招标人向投标人泄露标底；招标人与投标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标人额外补偿；或招标人预先内定中标人等等。但上述行为具有极强的欺骗性和隐蔽性，很难被发现。即便是他人有所察觉，取证也非常困难。而根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，若要投诉投标过程中的串标等违法行为，必须同时提供有效的线索和相关证明材料，若无法取得充分的证据，则投诉很可能无法被行政监督部门受理。 
　　目前，我国的工程建设招投标投诉处理部门为建设主管部门，仅在招投标监督管理方面就承担着监督招投标程序和实体的合法性、负责处理招投标过程中的投诉、对违法行为进行调查处理等大量工作。行政监督部门面对大量招投标活动，很难主动发现某个项目存在违法行为，故其发现、查处违法行为在很大程度上依赖于投诉人的投诉及其所提供的线索。但若投诉人因无法取证而无法向行政监督部门进行投诉，也就间接导致了大量违法行为不能被行政监督部门及时发现并查处，非常不利于招投标市场的发展与健全。由上可知，因现有规定对投诉人投诉设置了过高的要求，可能导致大量的违法行为因其隐蔽性和欺骗性而无法被发现，无法对其实施应有的制裁措施。认为，鉴于法律已经对滥用投诉权、恶意投诉的行为规定了相应的罚则，行政监督机关一旦发现滥用投诉权的行为就有权依法作出处罚，故行政监督部门在对投诉人投诉材料进行审查时，不宜要求投诉人承担过于严格的举证责任，行政监督部门可以根据投诉的事由以及招投标活动的实际情况来具体确定每一投诉中投诉人所应承担的举证责任，以充分将社会监督与行政监督权结合起来，这有利于招投标市场的规范。