1.调节资源在政府部门和非政府部门之间的配置

这体现在财政收入占国内生产总值比重的高低上。提高这一比重，则是社会资源中归政府部门支配使用的部分增加，非政府部门支配使用的部分减少；相反，降低这一比重，则是社会资源中归政府部门支配使用的部分减少，非政府部门支配使用的部分增加。社会资源在政府部门和非政府部门之间的分配比例，主要取决于社会公共需要在整个社会需要中所占的比例，它是随着经济的发展、国家职能的转变和职能运行范围的变化而变化的。应当使政府部门支配使用的资源与其承担的责任相适应，政府部门支配使用的资源过多或过少都不符合优化资源配置的要求。

2.调节资源在不同地区之间的配置

在世界范围内，由于历史，地理和自然等多方面的原因，地区之间经济发展不平衡现象普遍存在，解决这一问题，仅仅依靠市场机制是难以完全奏效的，有时利用市场机制还会产生逆向调节，使资源从经济落后地区向经济发达地区转移。这与整个经济发展和社会稳定相悖。因此，财政资源配置职能应在这方面发挥作用。其主要是通过税收、投资、财政补贴和财政体制中的转移支付等手段和政策来实现。

3.优化支出结构

保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的效率。我国国民经济和社会发展规划明确规定了当前优化财政支出结构的要求：向教育、公共卫生，社会保障，农业，就业等民生领域倾斜；向困难地区和群体倾斜；向科技创新和转变经济发展方式倾斜。

4.合理安排财政投资的规模和结构

保证在经济运行新常态下，坚持稳中求进的总基调，着力稳增长、调结构、促改革、推动供给侧结构性改革。财政投资要坚持退出竞争性领域，切忌越俎代庖，防止阻碍市场发挥决定性作用。

5.创新财政资源配置方式

大幅度减少对资源的直接配置，大力提倡采取PPP方式，带动民间资本的发展，同时对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本—效益分析，降低成本，提高质量，增进效益。

（一）市场垄断

市场效率是以完全自由竞争为前提的，然而某些行业因具有经营规模越大。经济效益越好，边际成本不断下降、规模报酬递增的特点，而可能被少数企业所控制，从而产生垄断现象。

（二）信息不充分和不对称

竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息，特别是在现代信息社会的条件下，信息构成商品生产、消费和营销的最敏感的神经系统。在市场经济下，生产者和消费者的生产销售、购买都属于个人行为，信息本身也成为激烈竞争的对象，而信息不充分和信息不对称是影响公平竞争的重要因素。

（三）外部效应

完全竞争市场要求成本和收益内在化，产品生产者要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有。外部效应说明的是一个厂商从事某项经济活动而对其他人带来利益和损失的现象。外部效应就是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。当出现正的外部效应时，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿，市场竞争就不可能形成理想的效率配置；当出现负的外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿，同样市场竞争也不可能形成理想的效率配置。

（四）收入分配不公

在市场经济条件下，收入分配是由每个人提供的生产要素（劳动力、土地，资本等）的数量及其市场价格决定的。政府有义务利用包括财政在内的手段，解决收入分配不公的问题。

（五）经济波动与失衡

如果没有政府的干预，市场经济是不可能自动平稳地发展的，这主要是由于价格信号在某些重要市场上并不具有伸缩自如、灵活反应的调节能力。

对于市场失灵问题，个人和经济组织是无能为力的，需要以政府为主体的财政介入，用非市场方式解决市场失灵问题。因此，在市场经济条件下，财政分配的范围是以市场失灵为标准，以解决市场失灵这一问题来界定的。

（一）资源配置职能的含义

资源配置职能是指财政通过对现有的人力，物力，财力等社会经济资源的合理调配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济效益和社会效益。

财政资源配置的主体是政府，所以也称政府资源配置。财政资源配置职能是指政府决定提供某种公共物品并为之提供资金的职责。

党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，因此财政和财政改革的核心也是处理好政府与市场的关系问题。

政府之所以能够弥补资源配置中的市场失灵问题，是由政府资源配置的特点决定的。这是因为效率市场进行资源配置要求成本一收益内部化，而政府资源配置的成本一收益本身是外部化的。政府资源配置的资金来源是无偿的，提供的公共物品也是免费的，政府资源配置可以采用不等价交换的方式来解决，解决了市场失灵领域的资源配置问题。

（二）资源配置职能的范围

1.公共物品

公共物品的理论是抽象的，在实践中除了通常作为例子的国防，也常把法律设施、环境保护、行政管理服务、基础科学研究等视作公共物品。公共物品能满足每个消费者的消费需求，因此，根据效率法则，公共物品的成本应该等于每个消费者的收益总和。公共物品和私人物品有很大的区别。私人物品的总量是每个消费者的消费量之和，每个消费者的消费量是不同的，而公共物品对所有消费者来说却只有一个，对每个消费者来说消费量是相同的；私人物品对于每个消费者来说都是相同的价格，而公共物品对每个消费者来说却有不同的“价格”（为公共物品支付的成本），因为公共物品对每个消费者的效用不同。

2.准公共物品

准公共物品是指既有公共物品特征，又有私人物品特征的物品，如教育﹑医疗等。教育对个人将来就业能力的增强、职位的晋升、得到有利于个人的信息等方面有好处，因此有私人物品的特点。生产准公共物品是政府职能的延伸。

3.天然垄断行业的物品

天然垄断行业的物品的资源配置比较复杂，有的可以通过财政进行资源配置，有的可以通过市场进行资源配置，但实行政府管制。究竟采取何种方式，要以效率优先为原则视具体情况而定。

（三）财政资源配置职能的机制和手段

1.调节资源在政府部门和非政府部门之间的配置

这体现在财政收入占国内生产总值比重的高低上。提高这一比重，则是社会资源中归政府部门支配使用的部分增加，非政府部门支配使用的部分减少；相反，降低这一比重，则是社会资源中归政府部门支配使用的部分减少，非政府部门支配使用的部分增加。社会资源在政府部门和非政府部门之间的分配比例，主要取决于社会公共需要在整个社会需要中所占的比例，它是随着经济的发展、国家职能的转变和职能运行范围的变化而变化的。应当使政府部门支配使用的资源与其承担的责任相适应，政府部门支配使用的资源过多或过少都不符合优化资源配置的要求。

2.调节资源在不同地区之间的配置

在世界范围内，由于历史，地理和自然等多方面的原因，地区之间经济发展不平衡现象普遍存在，解决这一问题，仅仅依靠市场机制是难以完全奏效的，有时利用市场机制还会产生逆向调节，使资源从经济落后地区向经济发达地区转移。这与整个经济发展和社会稳定相悖。因此，财政资源配置职能应在这方面发挥作用。其主要是通过税收、投资、财政补贴和财政体制中的转移支付等手段和政策来实现。

3.优化支出结构

保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的效率。我国国民经济和社会发展规划明确规定了当前优化财政支出结构的要求：向教育、公共卫生，社会保障，农业，就业等民生领域倾斜；向困难地区和群体倾斜；向科技创新和转变经济发展方式倾斜。

4.合理安排财政投资的规模和结构

保证在经济运行新常态下，坚持稳中求进的总基调，着力稳增长、调结构、促改革、推动供给侧结构性改革。财政投资要坚持退出竞争性领域，切忌越俎代庖，防止阻碍市场发挥决定性作用。

5.创新财政资源配置方式

大幅度减少对资源的直接配置，大力提倡采取PPP方式，带动民间资本的发展，同时对每项生产性投资的确定和考核都要进行成本—效益分析，降低成本，提高质量，增进效益。

（一）经济稳定的含义

1.充分就业

充分就业是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作。这里的“就业”即工作或劳动，是泛指一切用自己的劳动来维持自己生活的活动。

2.物价稳定

物价稳定是指物价总水平基本稳定。在纸币流通的情况下，随着商品比价的不断调整，通常物价水平有徐徐上升的趋势，只要物价上涨的幅度在社会可容忍的范围内，例如年上涨率为3%～5%，即可视为窃价稳定。

3.国际收支平衡

国际收支平衡是指一国在进行国际经济交往时，其经常项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。在开放的经济条件下，国际收支平衡是经济稳定的一个重要内容和标志。

经济稳定并不是不要经济增长，稳定和增长是相辅相成的。经济稳定是在经济适度增长和发展中的稳定，即动态稳定，而不是静态稳定。增长是指一个国家的产品和劳务的数量增长，通常用国民生产总值或国内生产总值及其人均水平来衡量。发展是一个通过物质生产来满足人们不断增长的物质和精神基本需求的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公平等现象。

（二）经济稳定职能的主要内容

1.通过财政预算收支进行调节

预算收支调节就是改变预算结构或规模以影响宏观经济水平，实现经济稳定和增长的目标。这种方式是政府根据现实条件下的经济形势，采取不同的财政措施，以消除通货膨胀﹑通货紧缩或滞胀，利用国家财力干预经济运行的行为。

通过财政预算收支进行调节主要是通过作为财政收支计划的国家预算来进行的。当社会总需求大于社会总供给时，可以通过实行国家预算收入大于支出的结余政策进行调节；而当社会总供给大于社会总需求时，可以通过实行国家预算支出大于收入的赤字政策进行调节；当社会供求总量平衡时，国家预算应通过实行收支平衡的中性政策与之相对应。一般而言，在市场经济条件下，由于受各种复杂因素的影响，市场上的供求关系会经常发生变化，时而总供给大于总需求，时而总需求大于总供给，这就要求国家适时采用赤字预算和结余预算来进行调节。

2.通过制度性安排，发挥财政“内在稳定器”的作用

内在稳定器是指财政收支制度设计具有对经济总量自动调节的功能，即人们在设计财政收支制度的时候，使财政收支的扩大与缩小和总需求与总供给呈相反方向的变化，以此维持经济稳定增长的局面。

财政发挥内在稳定器作用的最大特点在于无须借助外力就可以直接产生调控的效果，这种内在稳定可以随社会经济发展发挥自身调节作用，不用政府采取任何有意识的政策干预。

内在稳定器调节主要表现为财政收入和财政支出两方面的制度。在财政收入方面，主要是实行累进所得税制。在财政支出方面，主要体现在转移性支出（社会保障支出、财政补贴支出，税收支出等）的安排上，其效应正好同税收相配合。

3.通过财政投资、财政补贴和税收进行调节

通过财政投资﹑财政补贴和税收等多方面的安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等基础公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与高速发展的最优结合。

4.首先保证民生性的社会公共需求

财政首先成切实保证民生性的社会公共需要。避免出现某些发展中国家曾出现的那种“有增长而无发展”或“没有发展的增长”的现象。

5.通过财政政策和其他政策配合进行调节

通过财政政策和其他政策配合进行调节，主要是与货币政策、产业政策、投资政策、国际收支政策等相配合进行调节。这样的调节只要配合得当，协调好，往往能取得综合性、全方位的效果。

财政政策的松紧主要是以预算规模的扩张与收缩来衡量和判断。货币政策的松紧则主要以利率的下降与上升以及信贷规模的扩张与收缩等来衡量和判断。

财政政策、货币政策、产业政策、投资政策、国际收支政策都是政府的宏观调控政策，但在宏观调控中，财政政策处于基础的地位。

(—）收入分配职能的含义

我国财政收支活动是国民收入分配体系中的一个重要组成部分和环节，它既参与国民收入的初次分配，又参与国民收入的再分配。收入分配的目标是实现公平分配，公平包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入与要素收入相对等，它是在平等竞争的条件下由等价交换来实现的。而社会公平则很难用某个指标来衡量，其与经济公平不同，通常是指收入差距维持在现阶段各阶层居民所能接受的范围内。

收入分配的核心问题是公平分配。我国目前基尼系数已经达到0.5左右，说明收入差距已经偏大，因此缩小收入分配差距、实现共同富裕已经被政府确定为当前的一项重要的经济政策。

（二）收入分配职能的实现

1.财政的收入分配范围

财政收入分配职能的履行主要是为了实现收入分配的公平，因此，财政的收入分配范围也就是社会公平的实施范围。

社会公平的实施范围包括三个方面：一是在效率的基础上尽可能改善初始条件的不公平；二是完善市场机制，尽可能创造公平竞争的环境；三是在个人偏好方面进行适当的干预。

主要从两个方面改善初始条件：一是保障人们基本的生活条件，即对那些没有收入来源的家庭提供基本的生活保障；二是提供公平的公共劳务，包括义务教育、交通、农田水利建设等。需要强调的是，改善初始条件并不是破坏市场经济的基础，搞平均主义的大锅饭，而是主要改善欠发达地区的投资环境和提高劳动力素质。

2.财政的收入分配方式

实现社会公平是财政理论研究的重要任务之一。从这个意义上说，财政政策要考虑社会公平。对于市场经济体制来说，社会公平是建立在效率市场基础上的。因此，实现社会公平主要有以下三个方面。首先，在组织财政收入时要考虑社会公平。对于市场经济体制来说，税收是财政收入的主要手段，因此税收也是实现社会公平的重要方式。其次，在安排财政支出时要考虑社会公平。一是要在提供社会公共劳务时考虑社会公平，二是要构建效率市场的制度体系，三是要不断改善市场机制初始条件的不公平状况。最后，要实行社会保障制度，以利于社会公平的切实实现。

（三）财政收入分配职能的机制和手段

财政分配职能主要是通过调节经济主体的利润水平和居民个人的收入水平来具体实现的，主要机制和手段如下：

1.划清三次分配和财政分配的界限与范围

凡属于市场分配的范围，财政不能越界，凡属于财政分配的范围，财政应尽其职。

2.规范工资制度

这里是指由国家财政拨款的政府机关公务员的工资制度和参照公务员法管理的事业单位工作人员的工资制度。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资透明度；实现个人收入的货币化和商品化；适当提高工资水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入分配制度。

3.加强税收的调节作用

税收是调节收入分配的主要手段：通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节企业的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在合理的差距范围内；通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；通过遗产税、赠与税调节个人财产分布；等等。

4.用好转移性支出

通过转移性支出，如社会保障支出，救济金，补贴等，使每个社会成员都得以维持起码的生活水平和福利水平。

资源配置职能是指财政通过对现有的人力，物力，财力等社会经济资源的合理调配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济效益和社会效益。

财政资源配置的主体是政府，所以也称政府资源配置。财政资源配置职能是指政府决定提供某种公共物品并为之提供资金的职责。

党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，因此财政和财政改革的核心也是处理好政府与市场的关系问题。

政府之所以能够弥补资源配置中的市场失灵问题，是由政府资源配置的特点决定的。这是因为效率市场进行资源配置要求成本一收益内部化，而政府资源配置的成本一收益本身是外部化的。政府资源配置的资金来源是无偿的，提供的公共物品也是免费的，政府资源配置可以采用不等价交换的方式来解决，解决了市场失灵领域的资源配置问题。

1.公共物品

公共物品的理论是抽象的，在实践中除了通常作为例子的国防，也常把法律设施、环境保护、行政管理服务、基础科学研究等视作公共物品。公共物品能满足每个消费者的消费需求，因此，根据效率法则，公共物品的成本应该等于每个消费者的收益总和。公共物品和私人物品有很大的区别。私人物品的总量是每个消费者的消费量之和，每个消费者的消费量是不同的，而公共物品对所有消费者来说却只有一个，对每个消费者来说消费量是相同的；私人物品对于每个消费者来说都是相同的价格，而公共物品对每个消费者来说却有不同的“价格”（为公共物品支付的成本），因为公共物品对每个消费者的效用不同。

2.准公共物品

准公共物品是指既有公共物品特征，又有私人物品特征的物品，如教育﹑医疗等。教育对个人将来就业能力的增强、职位的晋升、得到有利于个人的信息等方面有好处，因此有私人物品的特点。生产准公共物品是政府职能的延伸。

3.天然垄断行业的物品

天然垄断行业的物品的资源配置比较复杂，有的可以通过财政进行资源配置，有的可以通过市场进行资源配置，但实行政府管制。究竟采取何种方式，要以效率优先为原则视具体情况而定。

（—）效用的不可分割性

公共物品是向整个社会提供的，具有共同受益与消费的特点，其效用为整个社会的成员所共同享有，不能将其分割为若干部分，分别归某个人或集团享有。也不可能将拒绝接受此项服务的人与在市场上为此项服务付款的人区别开来。私人物品的效用则是可分割的，私人物品的一个重要特征就是它可以被分割为许多能够买卖的份额，而且其效用只对为其付款的人提供，即谁付款谁享用。

（二）受益的非排他性

某个人或集团对公共物品的消费，并不影响或妨碍其他个人或集团同时消费该公共物品，也不会影响其他个人或集团消费该公共物品的数量和质量。公共物品不能由拒绝付款的个人或经济组织加以阻止，任何人都不能用拒绝付款的办法，将其不喜欢的公共物品排除在其享用品范围以外。

（三）取得方式的非竞争性

某个人或集团对公共物品的享用，不排斥或妨碍其他个人或集团同时享用，消费者的增加不引起生产成本的增加，即增加一个消费者，其边际成本等于零。

（四）提供目的的非营利性

提供公共物品不以营利为目的，是追求社会效益和社会福利的最大化。私人物品的提供则是追求利润的最大化。

公共物品的上述四个特征是密切联系的，其中核心特征是受益的非排他性和取得方式的非竞争性，而效用的不可分割性和提供目的的非营利性是受益的非排他性和取得方式的非竞争性的自然延伸。在实际生活中，除了完全的公共物品与私人物品之外，还存在着兼有公共物品特征与私人物品特征的，不完全的私人物品和不完全的公共物品的“混合物品”。

公共物品的特征决定了市场在提供公共物品方面是失灵的，它必须由政府财政来提供，这就决定了政府财政支出的范围。

提供公共物品来满足公共需要可以有两个系统：市场与政府，一般而言，纯公共物品只能由政府来提供，而不能由市场来提供，这是由市场运行机制决定的。市场是通过等价交换的方式提供商品和服务，公共物品的非竞争性和非排他性决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。

（一）政府干预及其手段

市场失灵为政府干预提供了必要性和合理性。党的十八届三中全会依据全面深化改革的要求，提出市场在资源配置中起决定性作用，明确市场的决定性作用是强调政府不能替代市场配置资源，政府的作用主要是纠正市场失灵。

政府干预的渠道和手段可以概括为以下四个方面。

(1）政府的宏观调控。宏观调控也就是政策调控，主要手段是财政政策和货币政策以及二者的相互配合。

(2）立法和行政手段。这主要是制定市场法规、规范市场行为，制定发展战略和中长期规划，制定经济政策，实行公共管制，规定垄断产品和公共物品价格等。

(3）组织公共生产和提供公共物品。政府组织公共生产，不仅是出于提供公共物品的目的，而且是出于有效调节市场供求和保持经济稳定的目的。

(4）财政手段。财政的最终目的是满足社会公共需要，同时又能通过财政政策、税收优惠、财政补贴等手段调控市场经济的运行。

（二）政府干预失效

政府的运行是以政治权力为基础和前提的，政治权力不能创造财富，却可以支配财富，这正是政府可以干预市场的根本原因。政府干预失效的原因可能发生在以下诸多方面。

(1）政府决策失误。

(2）寻租行为。

(3）政府提供信息不及时甚至失真，也可视为政府干预失效。

(4）政府职能的“越位”和“缺位”。