证监会发布《中国证监会委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作规定》
为贯彻落实《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》(国发〔2014〕17号)提出的“严厉打击证券期货违法犯罪行为”的精神,解决证券期货执法任务不断加重与执法力量相对不足的突出矛盾,加强证券期货稽查执法力量,更好地履行“两维护、一促进”核心职责,今日,证监会发布了《中国证监会委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作规定》(以下简称《委托调查规定》)。
《委托调查规定》共九条,主要规定了以下内容:一是明确试点初期委托对象为上海、深圳证券交易所。二是明确委托的方式,对欺诈发行、内幕交易等常规案件,采取专项委托方式,对重大、新型、跨市场等特定个案,采取一事一委托方式委托交易所调查取证。三是明确委托的内容,交易所仅负责案件调查取证环节,调查终结,应将证据等案件材料移交中国证监会稽查执法部门或其指定的派出机构复核后,由中国证监会或其授权的派出机构依照法定程序对调查结果进行审查、作出决定。四是明确交易所实施案件调查应当遵循的程序要求和执法权限,规定交易所在委托的范围内,应当以中国证监会的名义,依照证券法、基金法、行政处罚法、期货交易管理条例等法律、行政法规和中国证监会相关规定实施案件调查,有权采取相关法律、行政法规规定的调查措施,但需要采取查封、冻结、封存等与行政处罚权有关的行政强制措施的,应当报请中国证监会稽查执法部门依法办理。五是明确交易所应设立专门的部门从事受托案件调查,调查人员应持证上岗。六是规定交易所应当自行完成受委托的案件调查事项,不得将受委托事项再委托给其他组织或者个人。七是明确中国证监会依法对交易所及其工作人员实施案件调查进行监督和指导。八是明确法律责任,防止交易所及其工作人员不作为、乱作为。
草案自2014年10月17日征求意见以来,市场各方积极提出意见建议,截至11月16日,共收到意见建议23条。总体来看,市场对草案持赞成态度,认为委托交易所调查取证,有利于加强证券期货稽查执法力量,提高办案效率,及时查处违法违规行为。同时,也提出了一些意见建议。对其中一些主要意见,《委托调查规定》已吸收采纳:
一是有意见建议进一步明确交易所调查取证时应遵守的具体规定,比如出示执法证件、由两名以上执法人员实施等。考虑到交易所实施案件调查主要应当遵守《证券法》、《基金法》、《行政处罚法》、《期货交易管理条例》等相关法律法规,而上述法律法规对案件调查应遵守的实体规定已有明确要求,如果重复列举这些实体规定,不仅没有必要,还可能“挂一漏万”。为此,我们对《委托调查规定》第四条做了相应修改,将“依照法律、行政法规和中国证监会相关规定实施案件调查”修改为“依照《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国证券投资基金法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《期货交易管理条例》等法律、行政法规和中国证监会相关规定实施案件调查”,进一步明确了相关法律、行政法规具体指代的内容。
二是有意见认为对交易所最严厉的惩罚是撤销委托和对责任人的行政处分,对交易所工作人员的最严厉惩罚为追究刑事责任,二者不够均衡。同时,缺乏赔偿责任的规定。经研究,考虑到赔偿责任、刑事责任应由《国家赔偿法》、《刑法》等法律规定,《委托调查规定》作为行政规章,不应对上述内容作实体性安排,可以作衔接性或者宣示性规定,我们在《委托调查规定》第八条增加了一款作为第三款,规定:“交易所或者其工作人员在受托实施案件调查时,因违法违规行为侵害被调查的单位和个人的合法权益造成损害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,同时删除第二款中“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。
此外,有专家建议在《证券法》中明确规定证监会可以将自己的执法权委托给交易所。为进一步夯实委托调查的法律基础,我们将推动立法机关在《证券法》中确立相关内容。
对于其他一些意见,如委托的具体执行、培训考核、信访投诉等,考虑到有的在《委托调查规定》中已有相关规定,有的在其他规则中已有制度安排,有的更适宜在实施方案中规定等因素,此次没有采纳。
委托证券交易所实施案件调查,是资本市场稽查执法的一项重大制度创新。下一步,证监会将按照《委托调查规定》启动试点工作,不断加强执法力量,更好地维护市场秩序。
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