在我国现阶段，“三农”问题倍受各界关注，因土地是农民的命根子，是进行农业生产最重要的物质基础和前提，也是目前我国绝大多数农民用于生活保障的唯一资源，故“三农”问题归根结底是土地问题。由于农地问题的特殊重要性，其解决关系到我国改革开放和现代化建设的全局，也是我国赖以稳定发展之本，因此，对农地立法问题进行研究，有利于从法律上促进“三农”问题的解决，加快全面建设小康社会的步伐；有利于建设社会主义新农村，实现农村社会发展的科学与和谐；也有利于农民身份的改变、社会保障的实现和基本人权的维护。同时，还可为立法者提供参考文本、为法院审理农地案件提供裁判依据和理论渊源。
（一）本文研究的问题
学术界关于农地制度的研究成果颇丰，但这些研究成果主要集中于农业经济学、农村社会学和政治学领域，法学界对该问题的专项深入研究甚少。在物权法制定过程中，该领域引起了部分学者的密切关注，但其研究多是局限于在物权法所涉及的内容方面献计献策，基本上未形成多层次研究的思路和成就。而且，针对农地立法问题，法学理论研究也存在诸多缺陷，其主要表现在以下方面：第一，缺乏对农地权利法律制度的体系化探讨，研究成果更多地是致力于农地立法问题中某一、二个具体制度的设计，而忽视了农地法律制度的整体和谐；第二，未能注意到农地制度并非单纯法律问题，割裂了农地制度与政治经济体制和历史传统的密切联系，致使研究难以深入；第三，社会实证的研究方法的运用有待加强、研究内容单薄，不够全面，缺乏对农村基层实际的深入全面了解，从而也难以提出更妥当务实的解决方案；第四，研究视野褊狭，致使从性别视角探讨妇女土地承包经营权保护问题的成果尚待深入，对从基本人权视角研究农民社会保障立法的研究也相对薄弱，同时研究大多集中在农业用地方面，对包括宅基地使用权在内的集体建设用地使用权关注较少。这种对与农地立法具有密切联系的特殊群体和特殊问题研究的薄弱，僵化了农地立法问题的研究对象，并导致相关研究难以深入。因此，本文针对法学理论对农地立法问题研究的薄弱环节，除坚持传统的法学研究的优势之外，还运用社会学的实地调研的研究方式重点研究以下两个问题：
1、考察农地立法的国情基础
农地立法尽管牵扯的范围规范，但其主要是对农民土地权利的规范，事关农民的切身利益，故必须考虑农民的生产生活方式、农民对土地权利运行的期盼、现行法律规范和政策的实施造成的农民利益的得失等。因此，我们没有画地为牢，自我设限，以流行的法律模式和理论“套”中国农地法律制度的现实所体现的复杂情况，而是深入田间地头，认真听取了农村普通农民对土地法律和政策的一些朴素的意见和建议以及中国基层政府官员和村干部就农地法律和政策的基本观点。上述素材均从不同方面反映了我国农地立法应当给予高度重视的国情基础，从而在本文中被加以细致分析。
2、研析“纸上的法”与“行动中的法”之距离所生问题
不为获取资料的便利而限于对时髦的法律词语进行乏味的逻辑演绎，而是知难而进，自觉地采纳了有别于传统经院式、学究式说理与论证的实证研究方法。尽管基于法律条文进行规范研究在民法学中是一种主流方式，在我国目前民法学研究水平还比较落后的情况下有积极的意义，但相比较而言，我国民法学界对法律制度的实证研究则显得较为欠缺。而缺乏实证研究的成果反映在对农地法律制度中，要么难以被现实生活接受，要么偏离了理论设计的初始目标，而对解决中国的农地问题束手无策。因此，本文不仅关注“纸上的法”，而且更关注“行动中的法”，并将研析这两者之间差距所生问题作为重要内容。
（二）本项研究的思路
在当前全面建设小康社会的关键时期，准确把握国内外形势，顺应时代要求，根据我国国情建立农地权利法律体系，完善农地立法无疑是解决“三农”问题的制度保障。本项研究将以贯彻落实科学发展观、建设和谐社会和社会主义新乡村的宏观背景为基础，依循从解释论到立法论的基本思路，充分采用历史实证、法律实证和法社会学方法，尤其是社会实证的田野调查方法，深入了解和分析我国现行农地权利法律制度。具体而言，本文沿着两条路径推进：其一，运用法社会学方法，重点展开针对我国农地权利法律制度体系、全面运行状态的田野调查，通过以问卷抽样调查和对典型对象个别访谈的形式进行广阔的实地调研，全面了解农地权利法律制度在我国农村社会运行的实然状态，探寻农地权利法律制度构建的现实社会环境，进而展开其成因、问题与基本对策的探求，这是本项研究展开的主线和基本前提。其二，运用法律实证方法，对我国农地权利现行法律制度初步解读，探求影响农地立法的制度背景和社会环境，结合社会实证研究的成果，探究农地权利法律制度的应然功能和实然功能之间的距离及其产生的原因。
（三）本文的研究背景和依据
1、本文的研究背景
本项研究不是为了追求纯粹的理论上的卓越与艰深，而是以了解社会现状、解决社会现实问题为依归，因此，在研究过程中，我国以当前指导解决“三农”问题的政策和法律的规定为分析问题的背景。
（1）本文研究的政策背景。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。而且，为推进社会主义新农村建设，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策，更是于2006年在全国范围内取消了农业税，使农民负担不断加重的趋势得到了有效的遏制，使农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇。同时，今年的《政府工作报告》强调指出：推进社会主义新农村建设，必须把重点放在发展农村经济、增加农民收入上；坚持稳定和完善农村基本经营制度，坚持因地制宜、从实际出发，坚持尊重农民意愿、维护农民权益，反对形式主义和强迫命令。这使保护和实现农民权益有了更明确的指导。此外，农村社会保障制度的建立也始受重视。可见，我国“三农”政策较之以往更加明确、更加细致、覆盖面更加广泛。
（2）本项研究的立法背景。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农地承包法》）是我国规范农地承包经营权的最重要、最全面的法律规范，是研究农地立法问题的主要法律依据。但更重要的是，2007年3月16日全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），该法律较之于《农地承包法》层次更高，而且内容更完整，其对集体所有权、土地承包经营权和宅基地使用权均做出了最新的明确的规范。这两部法律是本项研究的最为主要的立法资料。其他有关农地权利的法律规范也是本文分析的对象。
2、本报告的研究依据
实地调查的真实数据和面对面的访谈是本项研究工作展开的重要前提，因此，我们分5个调查小组，于2007年5初月至8月初对东部、南部、西部、北部、中部五个各具特色的农业区域经济区的10省30县90乡180村1800个农户进行了前后历时4个月的大规模实地调查。共收回1799份有效问卷和200余份访谈记录以及几十份土地纠纷判决书、调解书等珍贵的一手资料。这些材料是本项研究的重要支撑素材。
二、农地权利体系构建
农地制度涉及诸多法律问题，横跨公、私法，牵涉国家、集体和农民个人。在价值取向上，其中的法律问题均应以对农民的土地权益保障为核心。因为农地权利不仅是农民生存的基础，更是彰显农民人格的内在要求。因此，构建科学合理的农地权利体系意义重大。
1、农地权利类型之梳理与整合
（1）现存农地权利之梳理
根据我国当前法律制度的规范，农地权利类型主要有农村集体土地所有权、农地承包经营权、宅基地使用权和自留山使用权等。
农村集体土地所有权，是其中最为核心的权利，可谓为建构农地权利体系的基石，其他农地权利类型均为其所派生。可以说，我国现行法律对农村土地所有权归属状况的规定非常明确，即属于农民集体，但遗憾的是，其在实践中却被有意无意的轻视甚至忽视了。
农地承包经营权，是农地承包经营权人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流转的权利。该权利是当前农民享有的一种重要的土地权利，也是各界最为关注的农地权利，相当一部分民法学者将注意力放在农村集体土地的利用制度的设计上，并以此作为解决农村集体土地制度之弊端的契机。
集体建设用地使用权，即乡（镇）村建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设而使用土地的一种用益物权。它主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地。该种类型的农地权利的法律规范还很不完善，有待大力加强。
宅基地使用权，是村民建设住宅使用集体的土地而形成的土地使用权。农村宅基地使用权是与农村集体经济组织成员的资格紧密地联系在一起的，且在一定程度上具有社会福利和社会保障功能。对于这种重要的权利，我国法律的规范非常原则，且缺乏可操作性。
自留山使用权。自留地、自留山是农业合作化以后集体分配给其成员长期使用的土地。自留地主要是菜地，自留山主要为解决社员的生活用材。自留地只能用来种植农作物，自留山只能用来种植林木，未经批准，不得改作他用。
上述各种农地权利虽然在法律中均有规范，但从农地权利在体系化来看，在构建上却有一定的不足之处，有必要加以整合。
（2）农地权利体系之整合
对现行农地权利进行整合是农地权利体系立法构建的基本前提和重要基础，对农地权利加以整合可以从不同的角度进行，本文将以主体为轴线展开。现分述如下：
第一，农民作为主体。
我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在现阶段，农村集体土地所有权是在一定的范围内为全体成员的整体利益，由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权，并在集体利益的基础上实行成员的个人利益。由于村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。同时，法律缺乏关于单个农民作为集体成员一份子通过何种途径参与到所有权的行使中去，分享所有权带来的收益的规范，致使农民未能合理的享有农地所有权的利益。上述情形已经影响到农民对农地所有权归属的期望。
除农地所有权外，农民对集体土地还享有使用权。该种权利是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利，包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权两大类。
农村集体建设用地使用权是农村集体投资兴办公用事业、工商业（乡镇企事业、村办企业）或农民兴办工商业（各种形式的企业）、以自身居住为目的建设房屋等使用农村集体土地而形成的土地使用权，具体包括乡村企业和公用事业用地的使用权、宅基地使用权。在现行法律、法规以及实践中，宅基地使用权与集体建设用地使用权并列而独立存在的，该种处理方式是不妥当的，因为两者并无本质区别。
农地承包经营权是家庭联产承包制的产物，是农民作为集体土地所有人之一份子所应获得的一项财产，是他们就业和获得生活来源的法律手段，也是农民生存权内容的体现。该权利是国家政策、法律规范的重点。在我国南方不少地区存在着自留山使用权，其是农地承包经营权的一种特殊形式，该权利主要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的承包经营权。就农地承包经营权而言，存在两种情况：一是权利的自主行使问题；二是无地农民对享有承包经营权的期盼。随着法律、政策对农民权益保护的日益强化和农民法律意识的提高，农民对农地承包经营自主权的认识更明确。同时，外在社会环境也在改善，村集体和基层政府对农地承包经营权自主性的认可程度大大提升，法律上的保护也更为有效。但如何使未承包土地的农民实现享有承包经营权的问题，仍然是实践中的一大难题。
关于宅基地使用权，应当注意到其是对农民居住环境的保障，也具有农民生存权的内容。对于农民而言，该权利是如此理所当然和必需，以至于法律所规定的一些审批程序都在实践中被都被打了折扣，引发了“一户多宅”、宅基地使用权取得根据多元化、“地下流转”等诸多问题。
除上述权利类型外，农民对农村集体土地还享有若干派生性权利，如征收补偿权、社会保障权和农民的社员权等。征收补偿权是在土地征收中，农民享有国家对其公平补偿的权利。为使农民充分享有征地补偿权，并保障征地补偿权的实现，抵制征收权的滥用，应赋予农民参与协商、谈判的权利以及参与形成合理补偿的权利。关于社会保障权，农民表达出强烈的需求。而健全的社会保障的建立，首先需要解决的就是资金问题。由于在农村社会，集体经济实力、财力处于虚无状态；农户自身经济能力十分有限，故要完善农民的社会保障水平，必须借助外力，因此，现实要求国家成为建立社会保障制度的主导力量。可见，基于农业的弱质性、基础性特点，农民应当对国家享有请求提供一定社会保障资金的权利。此外，农民作为集体组织的成员，其还享有社员权，通过社员权的行使，农民参与到集体事务的决策，分享集体的收益。不过，在现实生活中，农民的社员权与集体经济组织纠缠不清，尽管《物权法》对代表农民集体行使所有权的组织进行了规范，但其实效还有待检验。
第二，集体作为主体。
根据法律的规定，集体是农村土地所有权的主体，但从我国当前农村土地所有权的运行状况来看，集体土地所有权在实践中出现了主体虚位、错位，保护不够全面等问题。而且，由于受到以物的“利用”为中心代替以物的“所有”为中心的思潮的影响，出现了淡化所有权的趋势，这对作为农地所有权主体的集体利益的保护十分不利。
土地使用权是以集体所有的土地为基础而设立的，故农民集体作为土地所有权人应当依法享有相应的收益。由于我国土地资源极为稀缺，不管以何种形式占用土地，除经集体土地所有权人同意外，还必须经土地管理部门批准。即使对于具有生存权性质的农村宅基地使用权，也应当考虑适应根据所有权的法律属性和社会主义市场经济的要求，建立农村宅基地有偿使用制度，这样不但利于集体资金的筹集，有助于提高土地的利用效率，也是宅基地使用权有序流转的必要条件。同时，确立集体对于宅基地使用权人的收益权，可以加速农村宅基地使用权合理流转制度的改革，健全土地利用规划和宅基地使用权管理体制，从而使农村宅基地使用权与城市建设用地使用权被同等对待，还农村宅基地使用权于应有的法律地位。
集体对土地享有收益权，既表现为设定土地使用权时可收取租金，也表现为在国家征收时获得合理的补偿，同时，还表现为可以设定担保物权。
第三，国家作为主体。
在农地方面，国家拥有对农村集体土地的征收权。在现行法律制度之下，此权力的行使极易导致集体和农民权益受到侵害而成为农地征收的牺牲品。因此，国家征收权作为公权力在行使过程中应在实体、程序方面受到严格限制。另外，为了维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，国家还有实行土地用途管制、编制土地利用总体规划等权力。
综上所述，农地权利体系包含以下层次与内容：土地所有权为第一层次。农地使用权、土地收益权、征地补偿权为第二层次。取得土地收益的权利，如收取地租。农地使用权包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权。农地使用权虽属第二层次，但都有征收补偿的权利。因以土地为生的农民难以承担起建立较高层次的社会保障的能力，故政府和社会有义务加以扶持，尤其是在征收土地时，国家更是责无旁贷。当然，这些权利是农地权利体系的主体部分，处于体系的中心，除此之外，整个权利体系内的各种权利作为实体性权利，还必须辅之以相关程序性权利。
2、权利本位下的权利构成要素之齐备化
（1）关于权利主体。农地法律关系涉及国家、集体和农民三方主体。因每一方的权利、义务及行使相互影响，故理清、理顺三者的关系是解决相关问题的一个前提条件。由于“集体”不是一个准确的法律术语，因此，充实虚化的农地所有权主体具有重要意义，其主要表现为提高农民的参与能力，以增强抵抗公权力滥用的能力。具体而言，其实质表现为完善农民作为集体成员对土地所有权的行使问题。现实中，在农民集体土地所有权的支配问题上，之所以乡、村干部能够越俎代庖，肆意“寻租”，就是因为在制度上未能实现农民集体实在化，相反，“农民集体”却被抽象化了。要有效地解决农民集体土地所有权的保护，应在制度上解决“农民集体”意志的归属和意志的表达程序，也就是要确立农民集体土地所有权的行使方式。农民集体所有权之行使必须真正体现该集体全体成员的意志，而不应被个别人、个别组织所操纵。在土地承包经营权上，如何保证每个成员特别是妇女公平享有承包权益是一个棘手的问题。而《农地承包法》第30条的规定具有不可操作性，在权利主体的设定上存在缺陷。故亦有必要对这些法律规范进行修订。
（2）关于权利内容。基于土地公有制的特性，农地所有权不能转让，但各种土地利用权作为一种财产利益，应当允许在法律限定的条件下自由有序的流转，以充分保障权利人权利的实现。当然，根据具体农地权利的类型差异，应赋予其相应的配套权利。
总的来说，农地上权利构成了一个丰富的权利体系，由于该体系的构建源于实践，故其将随着实践的发展而不断变化。我们既要从权利构造、运行及救济这个实践的逻辑展开较为抽象的宏观探讨，同时也离不开就各具体权利的不同运行阶段进行专门研究。
三、农地权利的运行机制
无论从我国现行法律体系中的规定考察，还是从现实生活中农地权利实际存在的运作样态分析，农地权利的运行都涉及到国家、集体、农户三个法律主体和一个村民委员会的复杂联络。围绕着农地的占有、使用、收益和处分，拥有“公”的权威的国家、作为虚拟农地所有权主体的集体、作为农地经营管理人的村民委员会和拥有双重身份的农户之间存在着利益博弈关系。鉴于农地权利之多样性，故根据运行中的阶段性特点，从农地所有权归属、农地利用权、农地流转、宅基地使用权、农地征收、征用和农地行政管理制度六个层面对我国农地权利法律制度的实际运行机制状态进行体系化的分析、研究。
1、农地所有权运行模式：从公权主导回归私权自主
（1）农地所有权公权化的实际运作机制背离了其私权属性。根据民法理论，农民集体对农地的所有权原本是一种排他性的私权，在民事法律关系中，国家、集体和农户的法律地位是平等的，任何一方都不得随意强行介入甚至剥夺其他主体的财产权。然而，虽然农民集体是农地所有权的主体，但其如何行使所有权却是法律上的漏洞，也是实践中的难题，因此，法律专门规定了农地所有权的行使主体，即主要是作为村民自治组织的村民委员会，而此种情形下，村民委员就具有了公私双重角色：一方面它是国家权力在乡村社会最低层级的代表人或代理人，相对于国家时，以弱者的身份出现；另一方面它也是农地所有权主体的代表人或代理人，相对于农户时，又以强者的身份出现。这样在农地所有权的运行过程中，农地的实际运作机制呈现出了公权化的色彩，因此，以法律的形式明确集体所有权的私权主体地位及其所有权的运作程序是后农业税时代的当务之急。
（2）农地所有权回归其私权的运作机制有其现实性。在调查中，我们发现村集体的职能日趋式微，是在现有的农村经济形势下村集体缺乏对农民的影响力导致的。在“国家”与“集体”的认同感上，经济发展起到了重要作用。而且，在经济较为发达的省份，农户对农民集体还是有较高的认同感的，因此，解决问题的关建是应该思考在立法设计上如何克服“集体所有”的缺陷。从更好地发展农村经济的角度看，不管农户表现出的“个人”取向，还是“集体”取向，其实折射出的是农地所有权回归其私权的运作机制有其现实性。
（3）立法明确界定农民集体独立的私法地位，构建理想的农地所有权行使主体。我国现行立法未对农民集体的独立民事主体资格作出规定，既然农民集体是宪法确立的农地所有权主体，立法就应赋予其一种独立的民事主体资格，这样在与国家的利益博弈中，农民集体才更有力量和国家平等相处，并更加充分地保护农户的利益。此外，只有构建出合理的农地所有权行使主体，使其在进行民事活动时剥离“公权”化彩色，才能使农民集体既能够在面对国家时不会“示弱”；在面对农户时也不会“示强”。
2、农地利用权：从债权走向物权
农地利用权是通过农地所有权主体自己对农地的利用，或者农地所有权主体将农地使用权让与他人利用来实现的。以集体的形式经营农地的方式属于前者，目前我国仍然存在这种方式，但自改革开放后，农民集体更多的是通过后者来实现农地使用的权利的。出让农地使用权又分为两种情况：将农地使用权让与集体内部的成员，或将农地使用权租赁给集体成员以外的主体，并收取租金。目前在我国最典型、最普遍的做法是第一种情况。
（1）农地承包经营权的物权化过程：保护农民利益。在改革开放后相当长的时期内，由于诸多原因，农民相对于农地的所有权主体，始终处于弱势地位，使得农地承包经营权始终处于一种不稳定的状态。党和政府认识到上述问题的严重性以后，以立法和政策的形式进行了修正，其具体的反映即“农地承包期30年不变”和“增人不增地，减人不减地”等规定。在《物权法》通过以前，我国试图以此强化农地承包经营权的物权性，使农户与农民集体处于平等的法律地位，同时促进农地规模化经营。然而，在农地承包经营权物权化过程中，法律规定、党和政府推行的此种“利民政策”并未得到农户的理解和集体的严格实施。
（2）农地承包经营权效力强化：物权化。一般认为，农地承包期限越长，农地承包经营权的物权性体现得越充分，但调查结果显示，农户对土地承包期限的长短有着相互矛盾的心理，即农户既想承经营包地使用权保持稳定，又想在增加人口时随之增加土地。因此，应当重视保持土地承包经营权的稳定性，但稳定性不一定意味着必须规定较长的承包期限。而且只要规定在一般情形下，土地承包期限届满时可自动续期。这样就可能通过保持土地承包经营权的稳定性，最终实现土地承包经营权的长期性。至于农地规模化经营，法律不应过多强行干预，而应由承包经营人自己去选择，这是农地承包经营权的物权性质使然。
（3）农地承包经营人对农地所有人应履行必要义务。承包经营权作为物权，农地承包经营权人自然能对抗农民集体，不过，根据物权法原理，农地承包经营权人对农地所有权人须尽一定的义务。如根据双方法律地位的平等性，农地所有权人应当有权享有因设定农地使用权而应取得的收益，承包经营权人支付租金是其取得农地承包权的前提。现行法律没有明确赋予农地所有权人在发包土地时收取土地使用费的权利，但根据调查结果，很多村公益事业资金枯竭，如果立法只考虑到农户的双重身份就忽视了其对农民集体的必要义务，将走向另一个极端，很难说是公平合理。当然，对农民集体收取的租金的使用应当有制度保障。
