涉水工程代建单位的风险与防范措施

    4.2收费低，风险与利润不对称
    多数规定明确代建服务费从建设管理费中支出，一些地方的“管理办法”规定取建设管理费的70％～90％。现有建设管理模式下，建设管理机构如指挥部、筹建处的人员多数是临时抽调的，编制、岗位都在原单位，指挥部承担的是部分成本。而代建单位除了承担员工的工资、福利外，还要为员工支付四金，考虑员工的发展、企业的凝聚力等等，承担的是完全成本。有些地方的暂行规定明确规定“代建单位不得承担代建项目的勘察、设计、施工、监理任务”，代建单位收取的只是正常服务费，而承担的任务却有很高的风险，所获得的利益与所承担的责任、风险不对称。建议允许并鼓励有资质、有能力的代建企业在法律、政策许可的范围内，提供可研、设计、监理等技术、管理服务，扩大代建企业的生存、发展空间，资方按照标准、规范和合同要求进行监管、验收。
    4.3处罚与奖励不对称   
    奖惩及风险分析适用于全过程代建，如采用分阶段的代建制，则适用于第二阶段，不适用于第一阶段的代建。 
    （1）奖惩不对称   
    节余奖励的比例一般在10％～30％不等，郑州市规定为50％，有些规定设置了上限，如浙江省规定上限为200万元。超支、超期的处罚比例50％～100％不等，没有设定上限。奖惩明显不对称。   
    （2）惩罚力度大，难以操作   
    根据浙江省的暂行规定，超支在总投资10％之内的，不得提出调整的要求，超支部分由代建单位承担，相当于处罚100％，没有上限。事实上，如果各方面都共同努力，各因素都考虑周到，并且没有不可抗力发生，一般不会超支10％以上。但毕竟不确定因素很多，超支3％以内是很可能发生的。超支往往是非人为因素，包括子让因素、社会、经济、环境因素综合作用的结果，一般不是代建企业单方面造成的。责任和风险由代建企业独家承担，是不合适的。仍以3亿元总投资为例，超支3%为900万元，这是不允许要求调整的，对于政府可能是小数目，但对于代建单位来说，超出了注册资本、超出了该项目代建费，可能是无法承担的重担。   
建议超支部分要进行评估分析，非人力因素造成的投资予以追加。人为因素造成的超支分清责任，合理分担。应该由代建单位承担的予以处罚，罚金以代建费为上限。   
    （3）奖励政策与现行政策相悖   
    根据财政部《基本建设财务管理若干规定》（财基字[1998]4号）文件精神，非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中，国家财政性投资形成的节余，30％上交同级财政部门，20％上交主管部门用于基本建设投资管理方面的支出，50％用于项目管理公司的分成收入。只有郑州市的奖励比例与之相符，其它规定都明显与该政策相悖。   
    建议在项目后评估中对投资节余进行分析评估，由于代建单位管理、服务而节约的投资、缩短的工期，资方给予奖励。奖金的分配方案与财政部文件精神相一致。   
    5、其它风险及防范措施   
    5.1 市场风险   
    涉水工程一般规模大、工期长。在漫长的建设工期中，市场供求关系千变万化，如我国近几年来的钢材价格、水泥价格、煤炭价格等。在各地制定的暂行规定中，只有少数地方政府规定允许调价，并且仅限于国家统一调价，如海南省。建议代建合同包括调价条款，降价节余归资方，涨价超支也由资方承担。如果签订固定价格合同，代建单位应及时与主要设备、材料供应厂商签订供应协议或合同，转嫁市场风险。   
    5.2 各方协调风险
    工程建设过程涉及方方面面，尽管有法律、法规、标准、规范、合同约束着各有关部门、单位、个人，但实施过程中，代建单位难免要到处协调、求人，难度相当大。这是代建企业的工作和必须承担的风险。为了做好代建工作，代建企业应注意培养、引进既懂技术、经济，又懂管理、法律的复合型人才。另一方面，代建费用也不宜过低，否则代建单位留不住高层次的复合型人才，代建制难免走向监理制的老路。   
    5.3 投资融资风险   
    尽管改革开放以来，我国的社会政策环境一直在改善，但至今仍存在着监管不力、政策多变的弊端。投资能否及时到位不仅取决于出资方政府，很大程度上取决于国家宏观政策，包括产业政策、财政政策、金融政策。多数地方政府规定，重大政策变化引起的超支、超期可以调整，但对代建单位遭受的损失，如资金积压、人员闲置等，没有相应的补偿规定。建议在合同中，明确资方力争建设资金及时到位，如果不能及时到位，责任由资方承担；并对代建单位由此遭受的直接经济损失给予补偿。   
    6、结语
    代建制是对我国传统政府投资管理模式和建设管理模式的改革，它的推行将有利于解决“投资无底洞、工期马拉松、质量无保障”和工程建设“有一次教训、无二次经验”的问题；有利于对政府投资的有效控制和监管、减少政府临时机构及临时人员、提高政府效能，有利于遏制腐败，从制度上保障干部的安全；将建设管理经验转变为技术财富，提高建设市场的总体管理水平，是建设管理市场的一项重要改革举措。   
    代建制的推行，需要一系列配套政策的保障，而任何一项政策的贯彻执行，都需要相关各方的积极相应和参与。这就需要制定的政策科学合理、公平公正，使利益相关各方机会均等、责权利均衡、风险与受益对称、奖励与处罚对称，各方在参与过程中，承担义务、责任、风险的同时，获得相应的效益。一项成功的政策不仅应具有权威性、可操作性，而且还需要具备可持续性。   
    代建制将使政府部门从项目建设的微观管理中解脱脱出来，主要精力投向宏观控制、战略决策、监督管理等方面。当项目采用代建制时，项目后评估显得尤为重要，一些奖惩结论都要等出资方政府委托独立的中介机构进行咨询评估后（后评估）才能最终明确，并付诸实施。
    代建制的成功推行，需要代建企业不断产生、发展、壮大，形成充分的市场竞争态势。代建企业是中介服务机构，缺乏传统建设单位所具有的投资追加权、决策权和强制力，在代建过程中将面临许多风险，其生存和发展不仅需要自身努力，更需要政策保障。本文所述的风险防范措施，多数不是涉水代建企业单方面能够实施的，需要政府协调各方关系、兼顾各方利益，需要法律、制度、政策的保障。