（三）取水许可管理层次较低，内容偏狭
1、取水许可管理的静态化管理模式不适应日益紧缺的黄河水资源管理需要。目前，取水许可管理仅限于许可证批准总量的控制，对取水时段的准取水量也不够细化。比如，各取水口每个月的取水量未体现在许可证上，造成监控上难以操作。特别是在农业取水集中的时段，不能实现有序的调度，极易造成下游地区无水可取。为保证山东省沿黄人民生活和工农业生产用水，山东黄河河务局不得不多次向黄河水利委员会请求采取紧急调水措施；为保证胜利油田和河口地区的用水，山东黄河河务局在每次调水期间都是派出几个工作组在本省河段内沿河锁闭闸门限水。据了解，仅1998年山东黄河河务局为保障向下游供水，曾五次共派出十余个工作组监督调水工作，耗资达2100万元。由此看出，采取总量控制这种静态的取水许可管理模式，不能保证水资源的有效调度，不适应黄河水资源管理的要求。只有将取水许可管理由总量控制向按水资源供需状况分时段控制深化，才能真正有效的控制各取水口的取水量，从而保障合理利用黄河水资源。
2.水利用效率管理尚未纳入取水许可管理。如前所述，黄河水资源十分紧缺，全流域取水总量已达到水资源可利用量的87.8%，并且下游河道断流时间、断流长度越来越长，次数越来越频繁。但是，总体来看，整个流域的水利用率普遍较低且不均匀，据有关资料分析，流域内工业用水万元产值取水量为349立方米，比中国北方其他河流耗水高出50%有余；农业用水方面，单方水产值不足1元的有5个省区，宁夏仅为0.21元，与全国平均3.98元相比差18倍，而山东省已达到15.10元，由此可见，各省区用水效益十分悬殊。即使水效益较高的山东省，目前在农田灌溉中依然采取大水漫灌的方式，其水资源有效利用率不足50%，水资源浪费十分惊人。节约用水的潜力是非常之大。如何通过取水许可管理提高水资源的有效利用率，也是急需解决的重要问题。
3.取水许可对水质管理力度不够。黄河水质污染日趋严重。据近几年来的水质监测资料评价，在黄河干支流12500km评价河长中，属于一、二类水质的河长为1750km，仅占评价河长的14%；三类水质河长2140km，占17%；四类水质河长5280km，占34%；五类水质河长2010km，占16%；劣于五类水质的河长2350km，占19%.全流域向黄河排放污水已超过50亿吨，1995年以来，水质比较好的黄河下游河段，也频繁出现长时间被污染现象，济南市黄河水厂7次因黄河水质污染被迫停产。由于水质污染，使本已十分紧缺的黄河水资源更是雪上加霜。对此，各级流域机构的管理显得力不从心，目前所实施的《取水许可水质管理规定》，对向黄河河道排污者的制裁措施仅仅是吊销取水许可证，以及责令停止取水和核减取水计划指标，而未设定行政罚款等有力的条款，以此管理难有成效，而对取用非黄河水的排污者更是无能为力，这也是目前流域机构和各级水行政主管部门面临的困境。
三、几点建议
1、加快立法进程，增强流域机构的管理效能
（1）尽快对《水法》做出修改，并在新的《水法》中明确流域机构在水资源管理上的法律地位，明确流域管理与行政区域管理的关系及相关的责任，确立大江大河水资源的流域统一管理体制。使流域机构有其权，履其职，责权相称。
（2）尽快制定出台《黄河法》，对黄河水资源的管理做出具体的规定，为黄河的依法管理提供操作性和针对性更强的法律依据。
（3）通过立法赋予包括流域机构在内的水行政管理机关以水质监督管理和行政处罚职权，以对向水体排污行为实施有效、有力的管理，也可以比照淮河流域的管理模式强化黄河流域机构对水资源的保护职权。
（4）为保证黄河水资源持续、有效、合理地开发利用，国家应加大节约用水的管理力度。一方面要制定操作性更强的《节约用水管理办法》，以国家法律法规来规范人们的节水行为；另一方面，在国家《水资源费征收管理办法》出台前，为缓解黄河水资源目前的紧缺状况，可以考虑授权黄河水利委员会首先在黄河干流开征黄河水资源费，利用经济杠杆的调节作用来促使用水户节约用水，而且还可以利用征收的水资源费支持用水户建设节水工程。同时，进一步把水价调整到位。
（5）国家应当赋予流域机构立法的权力，使其能够针对黄河的特殊性制定有较高法律效力的补充性规定，有效地协调和解决本流域内的特殊问题。
2、加大执法力度，维护法律尊严。国家应当赋予黄河水利委员会对黄河水资源实施统一管理和调度的职权，并赋予流域机构各级管理部门相应职权，使之具备应有的执法能力，有效控制和协调沿黄地区的用水需求，使水法规能够落到实处。同时，各级流域管理机构要用好现有政策和法规，加大对水资源的管理力度。并在流域机构内部尽快完善水资源管理机制，建立水资源管理目标体系，明确规定有关部门的职责和权限，形成一部门负责多部门协作的局面，使水资源管理部门能够在取水许可审批、取水口运用管理、取水调度及用水监督等主要环节上发挥应有的作用。
3、完善取水许可管理规定，制定配套措施
（1）在取水许可管理法规中，对违法违章取水行为设定经济制裁条款，并授予流域各级机构相当于同级水行政主管部门的管理职权。
（2）规定水资源有效利用率下限，对于低于下限的、浪费水资源的责令其限期改正或给予经济制裁。就是说流域机构不能只管取水口，应当赋予流域机构直接管理取水人乃至用水人水资源使用情况的权限。
（3）细化取水许可证准取水量的准取时间，建立取水总量控制与取水时间控制相结合的管理体系，至少要细化到月，集中取水期间应当细化到旬，以增强取水许可管理的可操作性。强化水量调度的执法力度，同时使取水许可与日常水量调度不再分割。
（4）建立各取水口取水量控制与各河段下泄流量控制相结合的管理机制。在取水量较大的河段增设流量观测站，并规定各测站的最小保证下泄流量，对于达不到下泄流量指标区间的取水人实施经济制裁。从而保证各河段，特别是下游河段取水人的用水权益。
4.建立取水权益侵害补偿制度。黄河水资源是全流域的共享资源，上下游取水人在取水权益上应当享有平等的地位，对于抢水、争水、多取水，造成他人取水权益受损害的，应当对取水权益受害人给予经济补偿。目前，比较突出的问题是，下游地区在应当取水时河中没有水，为保证用水不得不投入巨资兴建调蓄水库，这无疑加重了下游地区的经济负担。这一方面有水资源量本身不足的问题，另一方面上游地区超量取水、浪费水资源的责任是不可推卸的，这些超量取水而受益者和浪费水资源者，应当给予给由此造成的损失取水人以经济补偿。
5、加强执法队伍建设，提高执法效能。各级黄河流域管理机构，要把水资源管理作为一项重要职责来履行，充实水资源管理人员，加强培训，不断提高执法队伍的执法水平。建立健全取水许可管理工作制度，规范执法行为，加强执法监督，严肃执法纪律，对于出现的执法过错要追究其责任，从而确保取水许可制度的正确实施，把有限的黄河水资源保护好、利用好。
