国务院《取水许可制度实施办法》自1993年9月1日颁布并实施以来，黄河流域机构在沿黄各级水行政主管部门的配合支持下，通过开展取水登记、发放报水许可证、取水许可证年审等工作，使黄河取水许可管理开始步入轨道。但是，由于黄河流域水资源严重缺乏，黄河水资源供求矛盾日趋尖锐，仅有登记、发证是远远不能适应全流域的社会、经济发展对合理开发利用黄河水资源的要求，黄河取水许可管理亟待向深层次发展，在此结合黄河水资源的开发利用现状许可制度的正确实施，把有限的黄河水资源保护好、利用好。
总之，黄河水资源是有限的，黄河水资源和取水许可制度实施中遇到的问题及解决的办法谈几点看法。
一、黄河水资源供求矛盾日趋尖锐，对加强取水许可管理提出了迫切的要求
（一）黄河水资源供求状况
黄河是我国第二大河，水资源总量居全国七大江河第4位，但多年平均河川径流量只有580亿立方米，仅占全国河川径流量的2%，是长江水量的1/20，为减缓黄河下游河道的泥沙淤积，每年还需要200多亿立方米的水量输沙入海，这样，正常年份黄河可供利用的水量只有370亿立方米左右，这还包括了大汛期间难以引用的水量。从对黄河水资源的开发利用来看，据资料统计，流域内已建成大中小型水库3147座，总库容574亿立方米，引水工程4500多处，提水工程2.9万处，下游两岸引黄涵闸110多座，另外中上游还有“引大入秦”、“盐环定扬黄供水”，下游也有“引黄济青”、“引黄入卫”等工程。多年平均黄河地表水资源耗用量在320亿立方米左右，河川径流利用率已超过55%，与国内外大江大河相比均属于高水平。用水主要地区分布是宁夏、内蒙古河套灌区约100亿立方米，豫鲁引黄灌区120亿立方米，泾洛渭汾等其他灌区100亿立方米。用水大户是农田灌溉约290亿立方米，占90%多。近些年来，黄河流域地下水开发利用量已达80亿—100亿立方米，有些地区的地下水已经超采，并已形成地下漏斗区。山东省济南市历史上素以泉城闻名，而今因地下水严重超采，使得群泉经常停涌，而且停涌时间多于喷涌时间，并呈逐年恶化的趋势，“泉城”已难符其名。
随着沿黄地区社会经济的发展和人民生活水平的提高，对黄河水资源的需求量越来越多，致使黄河下游在用水高峰季节经常发生断流，而且近些年来断流次数越来越多，断流时间越来越长，断流的上端离河口越来越远。据统计，1972年前几乎没有发生断流，而1972年—1995年24年间，就有18年共发生45次断流，累计天数526天，平均每年22天。1992年以来，每年断流都在60天以上，1995年断流长达122天，断流河段上延至河南开封附近的夹河滩断面，长达600km，为历史所罕见。1997年的情况更为严峻，断流天数长达226天。给黄河下游沿岸工农业生产造成了严重困难，1995年，仅山东段不完全统计，胜利油田少产原油260万吨，减少产值30亿元，德州、滨州、东营三市100多万人因水源不足限时限量供水，济南市黄河水厂被迫停产3个月，东营市2.7万hm2 水稻仅插秧0.47万hm2 损失近1亿元。长时间断流使山东省黄河供水区的工农业生产受到了很大影响。同时，黄河下游地区的生态环境进一步恶化。
解决黄河水资源短缺的问题，近期来看，主要的办法就是要加强管理，向管理要供水效益，通过加强取水许可管理，把住取水关，对上下游、左右岸的取水量进行合理分配和有效的调度，减少断流、提高供水保障率，为全流域，特别是为下游地区的工农业生产提供水源保障。
（二）黄河取水许可管理取得的进展
从黄河全流域的实施情况看，近几年针对断流和用水需求状况，加强了取水许可审批与管理，采取了取水许可审批与适时水量调度的做法，取得了较好的效果，在全流域处于干旱期的情况下，止住了连年断流的势头，近两年未发生断流。到目前，黄河水利委员会共发放取水许可证1987份（占应发证的99.8%），批准年取水总量限额为276.85亿立方米，按取水水源类型分，地表水373份，批准水量274.04亿立方米；地下水1614份，批准水量2.81亿立方米。从济南市的情况来看，一是在市县两级河务局建立了取水许可管理体系；二是为辖区内各取水口办理了取水许可证，到目前共发放取水许可226份，批准年取水总量限额6.05亿立方米，其中地表水67份，批准取水量5.7亿立方米；地下水159份，批准取水量0.35亿立方米；三是认真执行了上级下达的各年度的调水指令，为向下游调水成功提供了保证；四是加强了日常取水许可监督，并完成了各年度的取水许可证年审工作，督促21处取水口装备了量水设施，取水管理秩序开始建立。但仅此是远远不够的，黄河再次断流的可能依然非常大，水质污染趋向严重。取水许可管理力度明显不够。
二、黄河取水许可管理中存在的问题
（一）黄河取水许可管理机制尚不理顺这里主要有两个方面的问题，其一是流域管理与行政区域管理的关系没理顺；二是流域管理机构内部管理机制主要有两个方面的问题，其一是流域管理与行政区域管理的关系不顺；二是流域管理机构内部管理机制尚需完善。
1.流域统一管理难以落实。作为流域管理与行政区域管理之间的关系，其实质是要不要坚持流域统一管理的问题。行政区域管理统一于流域管理，这在法律法规的规定上和道理上都是无可辩驳的，但在实际的水资源管理中却难以实现。主要表现在：
（1）在发放许可证上，以行政区域统一管理否定流域统一管理。有的行政区域管理部门强行向黄河取水口的取水人发放取水许可证，使之持有流域和当地行政区域两个水资源管理机构发放的取水许可证，既造成管理混乱，难以执行，也有损于法律的尊严；
（2）在水量管理上，黄河可供水量的分配呈两路并行。一方面是黄河流域机构的各级管理部门按照取水许可审批权限和各取水口提出的年计划取水申请核批的取水控制额度；另一方面有的地方水行政主管部门也下达取水计划指标，有的地方还以此向黄河部门要水，从而造成了管理上的混乱；
（3）在对流域管理与行政区域管理的理解上，存在着“批发”与“零售”的错误观点。认为国家对黄河流域各省（区）下达的用水量限额是黄河水利委员会对水量的“批发”，在限额之内由各省（区）对下进行再分配，叫做“零售”，各省（区）怎么样管理，黄河管理机构不要管。其结果是直接破坏了黄河水资源的统一调度，把一个流域变相分割为若干段，如果是在集中取水期间，上游省（区）在自己的取水总量内搞“零售”，把有限的河水取光了，下游省（区）还“零售”什么？这种观点虽然站不住脚，但在一些地方水行政主管部门中却根深蒂固，危害着黄河水资源的统一管理。
2.流域管理机构内部的取水许可管理仍需完善。这主要表现在：
（1）黄河水资源的管理目标体系尚未建全，主要是由于长期以来水资源管理权属不明确所致；
（2）可供水量的调控仍未形成有力的运作机制，取水口的管理未能实现一口负责多方配合的统一管理模式，在部门设置与分工上使水资源的管理形成分割，如水政水资源部门、工程管理部门、水文部门、水土保持部门、水量调度部门都有对水资源实施管理的职责。
（3）与取水许可制度相配套的各项规章制度也不健全，各有关部门的职责与权限尚不够明晰。
（二）流域机构缺乏必要的行政处罚权
1、法规规定的制裁措施难以奏效。《取水许可实施办法》对违法取水行为只规定了限制取水或吊销许可证的条款，在实际执行中难以奏效。比如对于没有取水许可证依然取水的如何处理，对此缺乏法律依据。
2、流域管理机构执法权限不完整。黄河流域机构作为水利部的派出机构，国家授权其在黄河流域内及其相关地区行使水行政主管部门的职责。但是，由于国家水法规中没有授权流域机构相应的行政处罚权，使得黄河水利委员会及其所属的各级管理机构，对其管辖范围内发生的违法行为缺乏必要的制裁手段，对全流域水资源的统一管理缺乏强有力的约束机制，并给黄河水行政管理职能的履行带来困难。
