摘 要：针对目前国内工程建设经常出现的工程概算超出投资估算、预算超出概算、决算超出预算，致使工程建设投资严重失控的“三超”现象，分析了其存在的主要原因——频繁的工程变更和造价管理体制的弊端。本文根据一些实际工程，阐明了工程变更的主要种类及原因，分析了目前造价管理体制中存在的弊端，提出了解决减少工程变更的有效途径特别是联合测量和改进造价管理体制的一些有效方法，从而实现工程项目投资的有效控制。
1、问题的提出
当前，在我国工程建设过程中普遍存在“三超”现象即：建设工程概算超出投资估算，预算超出概算，决算超出预算，而且这类“三超”现象还非常严重，致使工程建设投资严重失控。比如，某高速公路某合同段，中标时合同价为600多万，但是工程最终造价达近1000万（不含材料价差费），超出原合同价格60个百分点，其它合同段也存在类似现象，有的甚至更严重。国外的工程建设投资能较好的得到控制，这与他们的管理办法和体制有关，他们编制概预算的依据较科学；他们的项目管理过程一般是由一个企业经济管理组织贯穿始终；他们非常重视成本控制，成本控制有相当重要的地位；他们有完整的编码系统——WBS；他们的人员管理科学；他们充分利用现代化的管理工具[1].目前，国内工程建设普遍存在这类问题，究其原因是多方面的，但主要有两种，其一是工程变更普遍存在，其二是造价管理体制存在严重弊端。
2、工程变更种类及成因
工程变更是合同变更的一种，所谓合同变更是指当事人双方在合同未履行或未完全履行之前，依据法律规定或合同约定对合同内容进行调整、修改、补充及达成的新协议。工程变更是工程建设中不可避免的问题，工程变更主要是指对设计的技术性修改、增减工程量清单的内容或工程量、施工进度计划或施工程序的变换、质量标准的调整、合同的修改或补充等。引起工程变更的原因是多方面的，可能来自建设方（开发商）、设计方、承包方，还可能来自监理的建议[2].下面就工程变更的种类及原因作阐述。
1）建设方提出的工程变更。有时建设单位面临的内外环境发生较大变化，比如，国家的宏观经济政策、社会环境、当地的总体规划、或市场供求关系发生变化会对项目的社会效益和经济效益产生较大影响时，建设单位就可能提出增减部分工程，提高或降低建筑标准等工程变更措施；建设方也可能提出提前竣工或工程缓建、停建等调整进度计划的要求。如一个房地产开发商可能会因为规划条件的变化而修改建设项目的规模、档次甚至于停建等。
2）设计方提出的工程变更。如果设计文件、设计图纸出现差错，设计单位需要提出设计修改；如果设计出现漏项或者设计的预计与实际的现场条件出现很大差异，设计单位则需要补充或修改设计[2].比如，在高速公路建设中，经常会因设计时勘察详细程度不够，出现一些新的地质情况，如地下水、溶洞等，设计单位不得不根据新的现场条件重新考虑设计或修改原设计。
3）承包商要求的工程变更。企业是以盈利为目的，利润最大化是企业追求的目标，因此，利用或制造工程变更的机会来达到谋求减少自身损失、增加利润是市场经济条件下承包商的一种“本能”，也是企业管理水平的一种体现。比如，经验丰富的承包商常常采用低价中标策略，在工程开工后借用有利于自已的合同规定，极力创造机会达成工程变更，以达到提高单价，增加高利润项目工程量的目的，从而弥补投标报价的利润不足，实现利润最大化。在工程建造过程中，如果实际进度已经拖延，施工单位就会要求或希望通过工程变更来缩短当前或后续关键工作的时间，以挽回或减少工期延误，从而避免或减轻延误工期的处罚。如果某个部位施工难度较大，施工单位则希望通过工程变更（如修改设计）来降低施工难度。承包商提出工程变更要求，有从工程的总体目标角度考虑的，但多数是希望通过工程变更，为索赔埋设“伏笔”。
4）监理工程师提出的工程变更。目前国内有相当工程已实行监理制度，而且也采用了《FIDIC施工合同条件》。根据《FIDIC施工合同条件》，监理工程师主要职责有对工程进行设计指导和技术指导；准备工程量报表和其他合同文件；对材料和工程质量进行检查；对工程进行测量和估价；确定额外工程价格等等[3].其中第一条就说明，有时监理工程师可以根据本人或本单位的丰富经验，提出一些合理化建议，这也可能导致工程变更，如监理工程师要求施工组织设计、施工工艺的改进等。
以上是从提出工程变更的施动者来说明的，从另一角度，根据工程变更产生的动因来分，可以分为正常变更和非正常变更。
（1）正常变更 在工程建设中，由于外部环境的改变致使工程不得不变更，正如前面所述，国家政策的改变，施工中突发事件或不可预见因素的产生。比如，国家的建筑标准改变，某些项目的设计参数不得不修改，这属于正常变更；施工过程中出现地震、飓风、台风或山洪爆发等自然灾害，不得不停工，则只好延长工期，这也属于一种正常变更；施工中遇水文地质条件的变化，经常会采用别的施工工艺来代替原设计施工工艺，如高速公路开挖中遇地下水，可能将原设计中的一般填方改成抛石挤淤或换填，这也算是正常变更。可以说这些变更是合情、合理、合法的，是无可厚非的。
（2）非正常变更 有不少承包商为了得到工程，采用低价中标，更有甚者采用低于成本价的价格中标（当然，根据《中华人民共和国招标投标法》这是不允许的[4]，但现实中非常多）。作为承包商，承建某一工程项目，不可能最初的心愿就是赔本，当然经营不善而亏本另当别论，因此在施工过程中，想方设法都要找出一些有利自己的变更，这些变更多数都属于不必要变更，属于不正常变更。另外，由于少数监理工程师不严格履行职责，缺乏职业道德，存在一些腐败现象，如监理工程师与承包商“狼狈为奸”联合欺骗建设单位虚构工程变更，从中获取非法利益，这也属于一种非正常变更。
在造价管理或投资控制中，应特别注意承包商提出的变更，多加防范非正常变更。因为承包商提出的变更十有八九是对承包商自己有利，而对建设单位不利，当然非正常变更就更不用说了，这些都将使投资增加。
3、造价管理存在的问题
随着《合同法》、《招标投标法》的实施，造价管理部门对《合同法》、《招标投标法》的贯彻以及对其实施进程进行监督起到了一定的作用，但还未充分发挥其作用。各地方的造价管理站，其管理职能重点仍放在定额管理上即编制定额的工、料、机械消耗量和相应的地区单位价格表，协调甲乙双方对定额理解的偏差而出现的纠纷；发布建筑材料价格和材料调整费率、人工费、管理费率等方面[5]，这是一种静态的、局部的、滞后的管理。对于这种现状究其原因有以下几个方面：
1）我国造价管理体制脱胎于计划经济体制，几经改革，仍有“计划经济”的色彩，对建设项目行政干预过多，什么都管理什么都管不了，经常造成投资规模膨胀，投资效益不高，造成投资失控、损失、浪费等严重现象。
2）我国工程造价的计价依据单一，一般说来，我国工程造价的计价依据是由政府建设主管部门直接管理，一般是按某一时期价格水平和正常施工条件下的社会平均消耗编制的[6]，这是一种静态的、滞后的计价依据，往往与现实的市场条件相违背。
3）造价管理未对建设工程进行全方位、全过程管理。目前，我国造价管理一般都只在招标阶段，一旦招标完成，建设主管部门对造价管理得较少而且即使是有管理也是显得心有余而力不足。
4）造价管理信息不完备。长期以来，我国造价管理是由政府一家垄断，往往信息不完备，缺乏多渠道的信息发布体系。英美等国造价信息不仅由政府发布，而且很多投资咨询公司也在发布造价信息，这样开发商和承包商都可以多渠道、全方位地获得较完备信息。这样有利于市场竞争，从而促使各方充分调动其积极性和创造性。
