三、政府主体在水业投融资中的困境
由于城市水业资金量大、沉淀性强的投资特征以及水资源的战略地位，加之水业与公共利益、环境保护的紧密关联，政府投资（包括以政府为主体的商业投资）在投融资结构中举足轻重。市场化并不排斥政府投资，相反，健全的市场体制将使政府更有效地利用资本市场获得大量的低成本社会资金，并以合理的投资结构与企业主体共同投资水业。
在几乎所有国家中，政府投资在城市水业建设中都起着主导作用。政府不仅可以通过财政直接投资水业，更重要的是通过各种政策性投资手段，对企业主体的水业投资进行政策引导、补贴和担保；同时，政府作为商业融资的主体，由于信誉度相对较高，可以有效降低融资成本；另一方面，中央政府投资还可以发挥平衡地区差异的作用。
随着中国水业市场化的推进，社会资本以各种形式大量进入，政府投资因此释放了部分财政直接投资的供需压力。但是，决不意味政府从投资主体中退出，相反政府投资的引导、担保、补贴作用将更加需要强化。
政府资金具有两大来源，即财政收入（包括行政事业性收费）和政府为融资主体的针对社会资本的商业融资。目前，在中国城市水业投融资结构中，政府投资所面临的困境可概括为：财政能力不足、中央政府商业融资低效（如国债）、地方商业融资手段缺乏。
政府在城市水业的直接财政投入的不足，是伴随着水业迅速发展、要求日益提高的必然。财政能力有限的政府在城市水业的公益性和收益性之间做出了收益性的选择。以收益性特征为基础，政府投资部分更多地求助于社会资本的商业性融集也就成为必然。
就商业资本而言，城市水业投资具有基础设施投资的基本特征，利好的一面有：对资本有一定的垄断保护、市场风险小、现金流稳定；不利的一面有：投资巨大、资本沉淀性强、回收期长、回报率较低、政策风险大。同时，水资源战略地位在中国的逐渐提高，以及人类经济生活对水的日益紧密的依赖关系，使城市水业更加表现出优于一般性基础设施的，更加长效的投资吸引力。
从投资特征我们看到，长期、稳定、融资成本低的资金如长期闲置的社会资本－养老金、保险金等是城市水业寻求的资本对象。理论上讲，抛开不计投资收益的政府财政投入外，适于水业的资金来源最好运用以政府信誉为基础的成本低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金，以及政策性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。因此，政府实际上是水业融资最有效的主体。
但是，政府作为投融资主体面临效率和体制上的两大制约。首先，中央政府广阔的融资渠道与水业项目的地方性特征严重脱节，致使资金使用效率低下，以国债为例，地方项目从立项到得到资金，需要上下多次多级的反复，层层审批，周期过长、规模失控、责任主体缺位、地方针对国债的专项配套资金到位率较低、项目前期准备工作不足、管理不规范，根本上是由于中国缺乏有效的中央与地方协调发展、分工负责的投融资机制。其次是财税体制限制，《预算法》严格限定了地方政府的预算权限，使本来国际上作为通行的地方政府水业融资手段——市政债券、地方专项基金不能发行，从而大大消减了地方政府的商业融资能力。
财税体制与国家宏观经济形势密切相关，受中国市场经济体制发育不健全的限制，中国市政债券推进缓慢。2003年以来，中国经济趋于通胀的形势，使本来有望在试点城市突破的市政债券在短期内更加趋于停滞。
四、地方政府的商业融资出路何在
市场化转型期的中国，地方政府，尤其是城市政府在投融资体制中的能力缺位，严重制约了城市水业的健康发展，影响了市场化的合理推进。
如何为城市政府开辟科学合理的融资渠道呢？根本上讲，需要建立一个有竞争力、高信用、健全的水业投融资市场。从长期来看，城市政府的资金来源根本上将求助于市政债券的放开。
但是，从现阶段而言，必须根据不同区域的特点，设计各自的投融资结构。这个结构框架包括两部分：一是政府作为投资主体的资金渠道的优化和拓宽，包括申请中央政府的国债、专项基金、增加财政投入、通过产权改革盘活现有存量资产，同时积极争取市政债券的发行。其二是引导企业投资与政府投资的共同参与，针对企业投资的引入，政府必须加强三个方面的工作，一方面，改善水业融资环境， 使企业融资主体可充分利用多渠道商业融资手段；另一方面，政府需要理清现有的水业资产的产权关系和水业投资结构，清晰界定政府投资与企业投资的组成和收益关系；更为重要的方面，是需要及时建立行业特许经营制度以规范政府与投资人的责、权、利关系，以及建立科学规范的政府监管体系，尤其是服务和成本的监管，以保证公众利益。
另外，中国正启动酝酿已久的南水北调专项基金，这种利用目前水费的涨价空间，依托国家的重点项目，在水费中直接加收水资源费的方法，是一种以省和城市政府为主要使用主体的政府专项基金，会在政府融资体制上有所创新。推而广之，将会改变目前的水费结构，解决城市水业政府性投资奇缺的燃眉之急。
地方财税自治能力的逐步加强，最终实现市政债券的发行，将是地方政府水业投融资的根本出路。本文呼吁，选择部分经济发达城市进行市政债券的发行试点，积累经验，为市政债券今后在全国的全面开放积累经验。
五、企业投资主体的市场机遇
政府投资主体的困境虽不意味政府将退出投资主体，但是却为企业主体的商业资本投融资带来巨大的发展机会。
十六届三中全会，明确了包括城市水业在内的垄断行业的市场准入，鼓励社会资本的进入；同时国家大力推行金融体制改革，鼓励商业金融的创新，客观上将为企业主体开辟广阔的融资天地。
同时，以建设部为主导的国家有关部门对水业市场化的大力推进，使商业投资在城市水业有了更加完善的赢利机制。改革弱化了水业的公益性特征，强化了城市水业，尤其是供水项目的收益性特征。同时市场化有序地推进，通过一些规范性政策，如建设部即将出台的特许经营办法，较大程度地削减了水业投资的政策风险。事实上，面对巨大的政策风险，水业投资的利好特征得以发挥的根本前提，是政策环境和行业竞争环境的规范性。
2003年展开的针对传统城市水业企业的产权改革，产生了两方面的重大意义：一方面，“政资分离”将理清政府与企业在城市水业的资产关系，为政府资本和市场资本的补贴关系的建立打下基础，可以使资本市场的投资者避免与政府主体的低成本或无成本资金形成直接竞争；另一方面，也为社会资本对传统企业的产权收购扫清了障碍。
城市水业板块因此成为2004年证券市场上最具吸引力的成长性板块。
