1 问题的提出
南水北调受水区是指调水的受益地区。南水北调东线受益地区主要是黄淮海平原东部和胶东地区，中线受益地区主要是唐白河平原和黄淮海平原的西中部的广大地区，涉及北京、天津、河北、河南、山东、江苏等6省（直辖市）。
由于地表水资源长期严重不足和经济社会发展的用水需要的增长，南水北调东、中线受水区地下水超采严重。据南水北调工程总体规划阶段所开展的受水区城市水资源规划论证，南水北调东线和中线工程受水区，城市地下水年开采量为83亿m3，其中超采量约为36亿m3.由于长年超采，造成地下水位急剧下降，导致一系列严重的生态环境问题。因连年过量开采地下水，北京、天津、石家庄等城市地下水位大幅度下降，形成了区域地下水降落漏斗，漏斗面积随着开采量的增加而不断扩大，导致地面沉降等自然灾害。至1998年，海河平原累计地面沉降量大于0.3 m的面积达1.82万km2，天津地区累计地面沉降量大于1.5 m的面积为133 km2，最大地面沉降量达2.8 m.北京和河北的部分地区浅层地下水已接近疏干。[1]
由于地下水超采引起的地面沉降外，还引发地面裂缝，从而引发地下塌陷和地面建筑物破坏、海水入侵、机井报废加快，给城市居民和农民带来经济损失，造成农民负担加重。河北省地面裂缝已达200条，涉及30多个县市区，裂缝长度一般由数米到数百米，甚至有的超千米，裂缝最宽2 m左右，可见深度10 m上下。河北平原区发生地下塌陷17处之多，徐水县的地面塌陷引起50户200多间房屋裂缝。另外，由于地下水位特别是浅层地下水位普遍下降，加快了地面河流、水体干涸，引起地表土壤水分急剧减少，导致华北平原地区土壤干化、荒漠化，引发的沙尘暴天气增多，进一步造成生态环境的恶化。
虽然受水区各地已经采取一些措施，加强了地下水开采的管理，但是由于没有替代水源，在南水北调东中线通水目标实现以前，受水区地下水仍将处于超采状态，并呈继续恶化趋势。
目前，南水北调东、中线一期工程正在按照中央确定的“东线一期工程2007年通水，中线2010年通水，中线（北）京石（家庄）段应急供水工程2007年具备通水能力”建设目标全力推进。随着通水目标的日益临近，在通水前，受水区各地做好地表水与地下水、外来水与本地水等各种水源使用政策、法律法规的衔接，特别是严格控制地下水开采，以便为南水北调水腾出用水空间，十分急迫，也十分重要。
受水区地下水控制开采，政策性强，涉及面广，需要综合使用法制、行政、经济、工程、技术等措施，才能奏效。本文仅对法制措施进行探讨。
2 现状
2.1 国家现有相关政策法规基础
近年来，随着依法治国战略的实施，国家逐步加强了涉水事务的立法建设和政策研究，陆续出台了多部相关法律法规及有关政策。
立法建设方面，适应新世纪水资源管理形势的需要，全国人大常委会2002年8月通过了重新修订的《中华人民共和国水法》（以下简称新《水法》），国务院2006年2月颁布了其配套办法《取水许可和水资源费征收管理条例》。国家发展改革委和水利部2003年7月3日联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，按照国务院的意见，废止了1985年实施的《水利工程水费核订、计收和管理办法》。
新《水法》对地下水所有权及其开发利用、开采管理等做出明确规定。对于地下水所有权，新《水法》明确地下水资源属于国家所有，依法实行取水许可制度和有偿使用制度；地下水的管理与监督，统一由水行政主管部门负责（重要江河、湖泊由国务院水行政主管部门授权流域机构行使管理和监督职责）。对于地下水开发利用，新《水法》明确，地方各级人民政府应结合本地区水资源的实际，按照地表水与地下水统一调度开发等原则，合理组织开发和综合利用水资源。对于地下水的开采控制，新《水法》明确，“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵”（新《水法》第三十六条之规定）。［3］
2006年4月15日施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》，是依据新《水法》第七条和第四十八条的有关规定制订的。新《水法》规定，“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”（第七条），“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”（第四十八条第一、二款）。条例对包括利用机井等取水工程直接地下取用水资源的行为，实行取水许可和征收水资源费，对“在地下水禁采区取用地下水的”不许办理取水许可；并把“统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采”和“与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应”等一并作为确定水资源费征收标准时应当遵循原则。
政策方面，国务院办公厅2004年4月出台的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》明确了水价改革政策，要求充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，推进水价改革，促进节约用水，提高用水效率，促进水资源可持续利用。对地下水的开采管理也明确了相应政策，“要综合考虑本地区水资源状况、产业结构调整进展和企业承受能力，逐步使城市供水公共网覆盖范围内取用地下水的自备水费高于自来水价格。地下水严重超采的地区，应加大水资源费调整力度，以限制地下水过度开采”。
2.2 受水区现有工作基础
2.2.1 受水区各省市的法规基础受水区6省市面临水资源短缺，积极采取制定地方性法规或地方政府规章等立法手段，加强地下水控采的法制建设。
以北京市为例，北京通过立法手段加强地下水开发利用。2002年10月1日新水法实施后，北京市根据新水法的要求以及行政许可法的有关要求，对涉及水资源管理的法规进行修订。2004年5月北京市人大常委员会通过了《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》，废止了《北京市城市节约用水条例》《北京市水资源管理条例》等地方性法规以及《〈北京市水资源管理条例〉罚款处罚办法》《北京市农村节约用水管理规定》等地方性规章，从法规层面实现了水资源的统一管理，规范了地下水开采，要求依法打击地下水违规超采活动，对违法打井实施重罚，比如对在禁止开凿地区打井的，视为违法，除限期封井外，处7万元以上10万元以下罚款等。
2.2.2 受水区普遍开展了控制开采工作近年来，国务院有关行政主管部门切实加强了地下水资源开发和保护工作，全面启动了南水北调东、中线受水区地下水压采治理工作，提出结合南水北调工程的实施，全面压缩地下水开采量，并选择河南省为试点，启动了地下水保护行动，确定天津市为南水北调受水区全国节水型社会建设试点，取得了初步成效。［4］受水区各地普遍加强了地下水开采的管理，取得了一定的成效。
天津市为合理开发、严格控制地下水开采，编制完成了《天津市地下水超采区划定方案》，具体划分为超采区、严重超采区、严格限采区、过渡禁采区和禁采区，并明确了禁、限采措施。通过严格地下水取水许可管理制度和取水工程审批程序，对用水户用水指标每年核减5%等措施，促进节约用水，强化企业节水意识，增强节水的积极性。河北省2002年公布地下水超采区和严重超采区的区域范围，通过实施统一的地下水取水许可审批，对地下水的开采实施严格管理，如对属于严重超采区的地区，禁止新的大耗水量建设项目上马，对已建项目不得扩大取水量。2005年河北省再次下发了《关于开展城市自备井关停与地下水限采工作的通知》，按照“先用地表水、后用地下水”等原则，开展了城市自备井关停整治工作。
