第九章　行政诉讼的受案范围

[内容指导]界定范围，通常可以从包括哪些案件、排除哪些案件两个角度理解。正反两个方面清楚了，范围的边界也就出来了。由于行政机关活动的复杂性，有些不属于行政行为，有些虽然属于行政行为，但由于某种原因不具有可诉的性质。《行政诉讼法》对排除的案件也作了明确的列举。综合而言，不受理的案件有以下几类：

（一）国家行为国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。这里的要点是：（1）行为主体，包括国务院、中央军委、国防部、外交部等国家机关；（2）以国家的名义，并不是以具体机关的名义；（3）行为内容，是有关国防、外交、宣布紧急状态、戒严和总动员等内容。国家行为也会引发纠纷，但因其具有高度的政治性，不适宜由法院予以裁断。各国司法对政治问题都保持中立。如中国驱逐某国外交使领馆人员，外国人在中国也可以提起行政诉讼，但之所以驱逐是因为该国对中国不友好所采取的报复性措施，这种纠纷法院是无法裁断的。

（二）刑事强制措施刑事强制措施行为是指公安机关、国家安全机关和监狱管理机关等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。这类行为既包括这些机关在刑事案件的立案侦查中所采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等刑事强制措施，也包括在侦查过程中为搜集、取得证据而采取的诸如勘验、检查行为，搜查行为，对物证、书证的扣押行为，鉴定等行为。这类行为由于所涉及的刑事案件，不适宜纳入行政诉讼的范围。但是，鉴于实践中大量存在公安机关假借刑事侦查之名介入经济纠纷的现象，最高人民法院、最高人民检察院和公安部三令五申严格禁止，对于此类案件的理解须注意以下两点：（1）公安机关、国家安全机关等所实施的行为必须是有刑事诉讼法法律依据的行为；（2）“明确授权”不仅仅应限定为有明确的授权依据，还应包括满足授权的目的，即刑事强制措施的采取是为了保障刑事诉讼活动的顺利进行。如果假借刑事司法行为之名而行干预经济纠纷之实，虽然行为表面上可能具备刑事强制措施的所有合法手续，但也不是刑事司法行为，而是可诉的具体行政行为。

（三）不具强制力的行政指导行为行政指导是指国家行政机关对特定的公民、法人或其他组织，运用说服、教育、劝告、建议、协商、示范、鼓励、政策指导等非强制性手段或以提供经费帮助、提供知识技术帮助为利益诱导促使其自愿作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目的。其特征在于非强制性，因之引发的争议不属于行政诉讼的受案范围。如某乡政府鉴于市场兔毛销路好，故发出通知，号召农民养殖兔子即属此类。但如果乡政府强制命令农民养殖兔子，否则就采取某种强制措施或给予处罚，此种行为名为行政指导，实则不属于行政指导行为，仍然是可诉的具体行政行为。因此必须注意区分。这里的关键在于行政行为是否具有强制力。只要动用了强制力，不论其名义，概属可诉行为。

（四）抽象行政行为指行政机关制定行政法规、规章以及制定发布针对不特定对象、具有反复适用性和普遍约束力的决定、命令的的行政行为。根据最高人民法院的司法解释，判断是否是抽象行政行为可综合考虑以下标准：（1）普遍约束力。即作为抽象行政行为载体的行政法规、规章以及决定、命令等规范性文件具有普遍约束力，对其效力范围所及的所有公民、法人或其他组织均具有约束力和强制适用性。（2）对象不特定。即该行政行为所欲规范的事项，针对的相对人是不特定的、抽象的。比如编制国民经济和社会发展计划以及进行国家预算的行为。如果其针对的对象特定则是具体行政行为。（3）反复适用性。即抽象行政行为在其生效时间内对调整规范对象具有反复的适用性。

（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为此类行政行为是指当事人对原具体行政行为不服提起申诉，行政机关对此予以驳回的行为。行政机关对当事人提出的不服申诉请求的驳回，实际上是告知当事人前一个具体行政行为的正确性，是对前一个具体行政行为所确定的权利、义务状态的维持。该重复处理行为不可诉。如张某与李某为土地使用权产生争议，找到县政府要求予以确权裁决。县政府确认张某有土地使用权。事隔一年后，李某因感觉处处不方便，故向法院提起诉讼。但因诉讼时效已过，法院不能受理，李某又找到县政府要求处理。县政府驳回李某的申诉，李某对驳回申诉不服提起行政诉讼，此类即属于重复处理行为，法院不应受理。把握此类行为有两个要点：一是要有重复处理行为。原具体行政行为是第一次处理，对申诉的处理是二次行为，第二次行为只是驳回申请，没有新的内容产生，此为重复处理。二是程序上必须已过诉讼时效，如果在程序上没有超过诉讼时效，法院必须受理。

（六）对公民、法人或其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为具体行政行为须是对特定对象的权利、义务产生实际影响的行为，因此将对公民、法人或其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为引发的争议排除于人民法院的受案范围之外是理所当然的。以下行为也是未对公民、法人或其他组织的权利、义务产生实际影响的行为：（1）尚未成熟的行为。主要是指尚处于行政系统内部、未最终形成的行为。比如一个需要经过上级机关批准却处于申请批准过程中的行为。（2）程序性的准备行为。比如行政处理决定作出之前的通知行为、咨询行为、调查行为等。这些行为均依附于其后续的决定行为，本身缺乏独立性，不能单独的影响公民、法人或其他组织的合法权益。如王某擅自扩大经营范围。工商局接到群众举报，欲查处王某，遂向其发出通知：接到通知后3日内到工商局接受调查，否则将吊销营业执照。该通知行为就是典型的程序性准备行为。工商局虽然以吊销营业执照相要挟，但它只是一句话，对王某的权利、义务并未产生实际的影响。

（七）法定行政终局裁决行为法定行政终局裁决行为是指法律规定的由行政机关作出最终决定的行为。由于行政终局裁决行为意味着剥夺了公民、法人或者其他组织对该行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权，因此，行政终局裁决行为必须是法律规定的，所谓“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。目前共有3部法律规定了行政终局裁决行为：《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国行政复议法》。除这些法律以外的法规、规章以及其他规范性文件均不能设定行政终局裁决行为，即使设定了，该行为也是可诉的。

（八）行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利、义务决定的行为行政机关处分该行政机关公务员权利、义务的行为可称为内部行为。具体行政行为是行政主体对外行使行政职权、实施行政管理的行为，内部行为不是具体行政行为，因此由它引发的争议自应不属于行政诉讼的受案范围。但并不是行政机关作出的任何涉及该行政机关公务员权利、义务的行为均是内部行为。如果行政机关的行为对象不是公务员或者决定行为规范到了外部事务，影响到了公务员的其他权利，该决定行为就是可诉的具体行政行为，而不是内部行为。

（九）行政调解行为行政调解指由国家行政机关主持的，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成民事争议双方当事人互谅互让以达成协议，从而解决争议的行政活动方式。行政调解行为虽然也是由行政机关的活动，但是却不是具体行政行为，因行政调解所遵循的是“自愿原则”，双方当事人若对调解协议不满意的，也不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而应将原始的民事争议交人民法院裁判。但此类行为必须是“真正”的调解，即本着自愿的原则，双方达成协议。如果名为调解，实为违背自愿原则，强迫双方达成协议，则不属此类。

（十）法定行政仲裁行为指行政主体以第三人的身份对平等民事主体间的民事纠纷进行裁断的法律制度。之所以将其引发的争议排除于受案范围之外，主要考虑到：（1）劳动争议仲裁委员会虽然是具有行政性的仲裁机构，与所在地的劳动部门有从属关系，但它是由政府劳动主管部门、工会以及用人单位３方面的代表组成，并不是行政机关。（２）劳动争议的仲裁仅是诉讼的前置程序，并不是一裁终局，对仲裁结果不服，双方当事人可以向人民法院提起民事诉讼，没有必要以仲裁委员会为被告提起行政诉讼。行政仲裁与行政裁决表面相似，实质不同。行政仲裁带有民间、自愿的性质，行政裁决则是法定、强制的，是行政机关职责的体现。因此，二者可诉性有别，对行政裁决不服有权提起行政诉讼。

[内容提示]我国行政诉讼受案范围的确定，是采取列举加概括的混合方式，既有明确的列举，又有概括的标准。根据《行政诉讼法》的规定，受案范围的确定标准有以下3个：

（一）具体行政行为标准根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织，只有在认为具体行政行为侵犯自己的合法权益时，才能提起行政诉讼，人民法院也只能对具体行政行为的合法性进行审查，因此一个行政案件是否属于行政诉讼受案范围，首先要看的就是被诉的是否具体行政行为。具体行政行为是行政主体针对特定对象实施的行为。对象一般包括行为所针对的人和事。就具体行政行为而言，只要一个行政行为是针对特定的或在一定条件下、范围内可以确定的公民、法人或其他组织作出的，即只要该行为所针对的人是特定的，就可认定为是具体行政行为。