2014年司法考试卷四模拟试题及解析9

　　理解低碳政府首先需要明确“低碳”概念。而人们关于“低碳”之解读又主要取决于“低碳经济”之界定。但目前学界对于“低碳经济”的定义也仍是莫衷一是。综观已有研究成果，可大致区分为广义和狭义的两种理解。如英国政府的《能源白皮书》指出，低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出;低碳经济是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，也为发展、应用和输出先进技术创造了机会，同时也能创造新的商机和更多的就业机会。[5]事实上，这种表述认定的低碳经济内涵就是一种低自然资源消耗和低环境污染的经济，我们既可以说它还没有对低碳经济概念做出明确的规定，也可以说它基本上属于一种广义的界定。类似的广义理解还认为低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为特征或为基础的经济发展模式或绿色生态经济，是继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步等。这些定义基本上是将低碳经济等同于绿色经济、生态经济或循环经济。但是，从“低碳经济”的字面意义以及提出发展低碳经济的最初动因上来说，低碳经济应当是指建立一个较少依赖化石能源，不断降低以二氧化碳为主的温室气体排放以应对全球气候变暖的经济体系。发展低碳经济的直接目的就是为了促使经济发展水平能够保持在使全球大气中的温室气体浓度稳定在一个不至于带来严重危害风险的较低水平，或者说是“在于降低经济发展对生态系统碳循环的影响，维持生物圈的碳平衡，其根本目标是促进经济发展的碳中性，即经济发展中人为排放的CO[,2]与通过人为措施吸收CO[,2]的实现报考均衡”[6]。显然，这种理解属于比较狭义的界定，这种狭义内涵定位的低碳经济并不一定等于低耗能或高能效经济，也并不一定等于低污染或高清洁经济。
　　我们主张采用一种比较狭义的“低碳经济”概念，即低碳经济应当是一种不断降低或减少以二氧化碳为主的温室气体排放过程的绿色生态经济发展模式。其中，“低碳”是一个相对的概念，它反映的是一个“低碳化”的发展过程。针对逐步迈入后工业社会的发达国家而言，低碳应当主要表现为不断降低或减少温室气体排放规模或总量的过程;而对于尚未完成工业化的发展中国家来说，低碳应当主要表现为不断降低或减少温室气体的一定单位排放(如单位GDP的排放量、单位能源消费的排放量)强度或速度的过程。虽然，上述广义的低碳经济概念能够更好地从整体上反映一种经济模式的转变，也具有更为广泛的理论解释空间，但它的内涵已基本上为绿色经济、生态经济、循环经济等概念所涵盖，从而会在很大程度上失去这一概念的独到之处和提出这一概念的特殊意义，使这一新概念的针对性和必要性大打折扣。相反，狭义的“低碳经济”概念内涵不仅能够明确表明二氧化碳过度排放是全球气候变暖的主因以及解决全球气候变暖这一环境问题的重要性和紧迫性;而且由于现实中的低碳经济与低污染、低能耗经济等其他生态经济内容也往往是密不可分和协同发展，因此更能彰显通过发展低碳经济这一重点或突破口来带动绿色经济或生态经济的全面发展和整体进步之功能。
　　基于上述对于“低碳经济”以及“低碳”内涵的解读，所谓低碳政府就是应当能够促使不断减少以二氧化碳为主的温室气体排放总量以及单位排放强度这一过程的政府模式或政府范式。更为具体地说，低碳政府具有低碳发展理念，以促进低碳经济以及低碳社会发展作为其基本职能之一，不断提供推动低碳发展的各种制度保障，努力提升低碳发展管理能力，既实现对社会公共事务管理的低碳化，也实现对自身内部事务管理的低碳化;既实现在国内事务管理的低碳化，也实现在国际事务管理的低碳化的政府。显然，提倡低碳政府理念和构建低碳政府是推动和保障当前低碳经济以及低碳社会发展的内在要求和迫切呼唤。
　　第一，低碳政府对于保护作为公共产品的碳排放资源具有特别意义。以二氧化碳为主的温室气体排放资源是属于典型的公共产品范畴，而且是具有全球性的公共产品。因而，低碳经济在很大程度上也是属于公共经济的范畴，而且是具有全球性的公共经济。提供公共产品和发展公共经济理应需要代表公共利益和追求公共利益最大化的主体来承担和推动。目前，与其他组织或个体相比，各国政府以及政府间国际组织仍是典型的公共组织，也应该是最能代表公共利益的公共组织。因此，虽然目前各国政府在解决全球性低碳发展中还存在着国内协调和国际合作方面的各种困难，但是，低碳政府建设对于加强国际低碳合作，推进低碳经济和低碳社会发展，最终实现降低全球性的碳排放以应对全球气候变暖威胁仍然具有特别重要的意义。
　　第二，低碳政府应在促进低碳经济和低碳社会发展中处于主导地位。以二氧化碳为主的温室气体排放导致的全球气候变暖问题以及由此引发的各种生态问题、经济问题和社会问题，往往也是跨区域跨国别的问题。这种问题的公共性和综合性往往需要具有一定的权威性和一定的宏观调控能力才能有效地应对和解决。虽然，目前并不存在“世界政府”，但各国政府以及政府间国际组织不仅是最具公共代表性的公共组织，而且也是最具权威性和合法性，从而也最具有宏观调控能力的公共组织。所以，低碳政府在促进低碳经济和低碳社会发展中必须居于主导地位和发挥主要作用。
　　第三，低碳政府在保障自身内部事务管理中的低碳化作用非常显著。政府自身也往往是最大的消费群体，目前包括中国在内的一些国家，政府公共消费还往往存在着大量浪费问题。政府公共消费中的能源消耗和浪费不仅是加重公共财政支出和浪费公共资源的问题，而且也是加剧碳排放和影响低碳发展本身的问题。低碳政府不仅需要在推动全社会发展的低碳化方面起到主导作用，而且也应该在保障自身内部事务管理中公共消费的低碳化方面严于律己。此外，政府公共消费的低碳化对于全社会消费的低碳化一般也具有非常明显的示范效应，所以，政府自身消费低碳化的率先垂范对于推动低碳经济和低碳社会发展的作用不可小觑。
　　三、从生态行政创新看低碳政府建设的着力点
　　当代生态行政创新思路以及服务型生态行政目标对于低碳行政或低碳政府建设应当具有直接的指导意义。这是因为，正如生态经济包括着低碳经济的内容，生态行政也是包括着低碳行政或低碳政府的内容。而且，低碳政府建设应当进一步成为当代生态行政的首要内容和突出目标，成为当代生态行政的重点工作和中心任务。这又是因为：
　　第一，高碳排放是目前最具公共性的生态环境问题。高碳排放是最为明显或最为典型的全球性公共问题。这不仅表现为高碳排放导致全球气候变暖造成的全球性影响最为明显;而且也表现为碳排放治理主体的全球性要求也最为明显。从1992年《联合国气候变化框架公约》到1997年《京都议定书》再到2007年《巴厘路线图》以及2009年哥本哈根气候大会，都是应对高碳排放导致全球气候变暖问题的全球性合作历程的主要标志。
　　第二，高碳排放也是目前最具严重性的生态环境问题。高碳排放导致的后果既表现为威胁人类可持续生存和发展的问题，如全球气候变暖以及由此造成的国土安全、经济安全、生态安全、粮食安全和水资源安全等各种公共安全问题;不断加剧作为碳基能源的化石资源枯竭和能源安全问题，不断加重与碳基能源消耗同步产生的环境污染和生态破坏问题;也表现为影响各国未来发展先机的政治利益与经济利益博弈问题，如影响一个国家在国际上的低碳政治领导力以及经济竞争力和技术竞争力等低碳竞争力问题。
　　第三，高碳排放还是目前最具迫切性的生态环境问题。人类排放二氧化碳是一个不断增量的过程，随之带来的全球气候变暖也是一个逐步渐进的过程。因此，正如2006年英国政府公布的《斯特恩报告》所言：我们现在开始的行动需要很长时间才会对未来气候变化产生影响。我们现在的行动只能对未来40到50年的气候产生有限的影响。我们在今后10年20年的行为将对本世纪后50年和下个世纪的气候产生深远的影响。有效行动开展得越早，所需付出的成本就越小。而我们推迟行动的成本很高。如不及时采取行动应对气候变化，我们将不得不接受更多的气候变化以及越来越高的缓解成本。[7]
　　然而，当代生态行政面临的诸多难题与困境也会在低碳政府建设中有所体现，即在传统行政模式特别是管理行政模式之中，政府低碳管理也同样面临着诸多的挑战与问题。其中主要问题有：
一是难以完全适应低碳排放公共性特征的需要。管理行政模式是以“理性经济人”假设为前提和以分区、分工管理为基础的，但是，如果处于不同国家、不同区域和不同层级的低碳管理主体都是追求各自利益的最大化，就很难实现低碳排放公共利益的最大化。特别是对于作为典型全球性公共产品的低碳排放来说，高碳排放的影响是无国界的，甚至全球气候变暖在一定时期内对于特定国家的影响也未必完全是消极的。如果各国政府都是作为追求自身利益最大化的私人组织，在没有世界政府的条件下，就更难实现低碳排放作为全球公共利益的最大化。在管理行政模式中，作为政府低碳管理根本方式的法治，也会由于法律自身的不周延性或不完备性以及执法主体的不自觉性而导致难以约束所有的高碳排放行为;而作为政府低碳管理重要手段的市场，也会由于包括政府在内的碳交易市场主体追求自身经济利益最大化而导致难以实现低碳公共利益的最大化。正如有的学者所说，碳交易的结果不是减少排放的总量，最大获利者不是地球上的全人类，而是参与交易的商家。在碳交易中获利最大者，不可能是发展中国家，而是处于制定交易规则强势地位的发达国家，是能够娴熟掌握交易工具的发达国家的商家。他们获得的财富，又会变成满足高消费的来源。高消费又会成为高排放的根源。[8]
　　二是难以完全适应低碳排放复杂性特征的需要。政府低碳管理中面对的复杂性主要表现为同碳排放相关的各种不确定性和不可预测性，如碳排放给地球造成危机或风险的阈值;人类利用碳基能源的临界点;研究开发低碳或零碳新能源或可再生能源的边际效用;应对经济发展周期与自然灾害等带来的碳排放压力等等。甚至有的科学家对于人类碳排放的温室气体为全球变暖的主要原因还存在争议，如我国学者钱维宏就认为人类活动不是全球变暖的主因，本世纪的全球平均温度最多上升0.6℃，不可能达到联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告中指出的2℃的阈值。[9]还有学者对低碳或零碳新能源在设备制造及其维修、维护过程中二氧化碳排放量的不确定性也心存疑虑，认为在没有进行全程二氧化碳排放量的计算之前，不能轻言新能源是低二氧化碳的能源。[10]因此，在管理行政模式中，政府低碳管理的法治方式也会由于法律的僵化性和滞后性而无法满足解决这些充满复杂性和不确定性的碳排放问题的需要;而政府低碳管理采用的经济手段或市场手段也由于这些复杂性和不确定性问题而导致碳排放资源产权难以界定和难以维护等失灵问题。
　　显然，我们只有以面向后工业社会的服务型生态行政为目标，才能真正地找到化解上述低碳政府建设中困境的有效路径。而适应破解传统行政模式中难题的需要就是目前低碳政府建设的主要依据和重要着力点，其主要内容应当在于：一是树立以全人类关怀为本的低碳理念。真正的低碳政府应当具有远大的社会发展目光和高度的人文关怀精神;应当能够在满足本国和本地区人民的基本生存与发展需要的前提下，坚持人类整体利益相对优先原则，积极推动低碳经济发展与低碳文明建设。二是坚持以公正为导向的低碳发展观念。低碳政府在国际上应当遵循“共同但有区别的责任”原则，制定全球二氧化碳排放权分配方案必须充分考虑各国历史排放、转移排放、人均排放、资源禀赋和发展阶段差异等问题，以公正地处理发达国家与发展中国家之间的矛盾;在一国内能够建立适应低碳补偿机制，以公正地处理增加碳汇主体和高碳排放主体的矛盾。三是构建以德治为目标的低碳制度安排。低碳政府建设不能局限于低碳法治和低碳市场的治理方式，应当努力建立一种以德治统摄法治和以引导性道德规范为主要内容的低碳“德治”。四是建立以信任为基础的低碳合作机制。这种合作机制是以低碳公共利益最大化为目标，超越与扬弃伴随分工和竞争的协作关系，在政府之间与政府同社会之间建立作为人应具有的信任和合作关系。五是制定有更多灵活性的低碳行政程序。这种行政程序也是以低碳公共利益最大化为导向，能够赋予政府及其行政人员在及时处理具有不确定性的碳排放问题时的充分自主权，而且这种自主权又能不构成对行政程序的僭越。六是发挥有较强前瞻性的低碳行政功能。倡导低碳经济发展以及低碳政府建设本身就是应对全球变暖的前瞻性之表现。显然，低碳政府应当切实坚持“预防为主”的生态环境保护方针，“加强生态科技创新。”[11]更主动地处理前景无法准确预测的高碳排放以及全球变暖等问题，而不是等到不可逆转的气候灾害等生态环境极端事件出现时才加以回应。
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