2014年司法考试卷四模拟试题及解析9

　　生态行政创新与低碳政府建设
　　内容提要: 正在生成的面向后工业社会的服务型生态行政模式应当是当代生态行政创新的必然选择和应有方向，且只有在这种服务型生态行政模式构建中才能真正破解传统生态行政模式中的各种难题和困扰。所谓低碳政府是应当能够促使不断减少以二氧化碳为主的温室气体排放总量以及单位排放强度这一过程的政府模式。提倡低碳政府理念和构建低碳政府是推动和保障当前低碳经济以及低碳社会发展的内在要求和迫切呼唤。我们只有以面向后工业社会的服务型生态行政为目标，才能真正地找到化解低碳政府建设中困境的有效路径，而适应破解传统行政模式中难题的需要就是目前低碳政府建设的主要依据和重要着力点。
　　如果说，落实科学发展观和建设生态文明必然需要加强生态行政管理和推进生态行政创新，那么，发展低碳经济和引领低碳文明也必然需要确立低碳政府理念和创新低碳政府建设思路。提出并倡导低碳政府建设既是当前发展低碳经济和低碳社会的内在要求和迫切呼唤，也是当前加强生态行政管理的首要任务和推进生态行政创新的重要领域。并且，当代实践已经越来越清楚地表明，生态行政创新面临的挑战需要在一种面向后工业社会的服务行政模式生成之中得以破解，而低碳政府建设面对的难题也需要在一种面向后工业社会的服务型生态行政目标追求之中探寻答案。
　　一、生态行政创新：服务行政兴起的必然选择
　　生态行政的历史源远流长。在农业社会时期，国家或政府为了满足农业生产的需要，往往也要履行一定的生态环境管理职能。但人类进入工业社会后，在很长的一段时期内，政府的行政管理基本上是“非生态”甚至是“反生态”的。而随着自然生态环境的日趋恶化，人与自然关系的日益紧张，具有生态环境保护的明确政策和专门机构的现代意义上的生态行政也开始逐步登上历史舞台。早在1908年美国总统西奥多?罗斯福和美国国家林业局长曾首次在一次西半球环境保护会议上提出环境保护主义的环境政策。到20世纪六七十年代，西方出现了以著名的“八大公害事件”为代表的一系列生态环境事件，也出现了以美国海洋生物学家蕾切尔?卡逊的《寂静的春天》为代表的对于生态环境破坏揭露和关注的声音，在美、英、法、德等发达国家还出现了要求政府治理生态环境的自发性群众街头抗议活动。从此，生态行政进入了快速而广泛的发展时期。如1969年美国成立了对总统负责的“环境质量委员会”，1970年正式成立了新型的国家行政机构“国家环保局”，以专门行使环境保护职能。应当说，今天的生态行政管理业已成为西方发达国家政府的一项基本职能。
　　生态行政又可称之为绿色行政、环保行政或环境友好型行政等，它并不同于“行政生态”概念，后者是由美国学者J?M?高斯等人创立于20世纪60年代的行政生态学范畴，主要指行政系统与作为行政环境的经济圈、政治圈和文化圈之间的互动关系。至今，学界对于生态行政专门研究的时间并不太长，成果也并不丰富。但一般都认为，生态行政是政府对于自然生态环境的行政，是政府生态环境管理和服务的行为。具体地说，生态行政是指政府在遵循自然生态规律的前提下，以追求实现人与自然和谐为目标，在内部事务和外部事务、国内事务和国际事务的管理中，全面实施自然生态环境管理和提供公共生态环境服务的行为总和。
　　应该承认，当代生态行政在生态理念教育、生态法制建设、生态市场培育、生态技术运用、区域生态治理以及国际生态合作等方面已经取得了诸多成就，对于避免自然生态环境进一步破坏和恶化功不可没。但是，当代生态行政无论是在价值目标理念上，还是在管理方法技术上都面临着诸多挑战与困境。进一步说，当代生态行政在整个治理模式上都面临着很大程度的局限与危机。如：一些西方发达国家在全球生态环境治理中表现出来的不愿承担环境历史责任和转嫁环境污染等生态帝国主义和环境殖民主义行径;我国一些地方政府片面追求GDP增长率而轻视甚至忽视生态环境保护，既不重视物质财富分配公平，也不重视生态环境公平;一般按照地方行政区域分治和按照生态环境要素区分设置部门分工的管理体系无法有效应对极具整体性和公共性特征的自然生态系统保护的需要;政府生态环境立法的滞后和法律自身的僵化和不完备难以适应解决极具广泛性、复杂性和不确定性特征的自然生态环境问题的需要;政府公共产权加入的生态环境市场机制以及政府生态环境绩效评估方法内含的竞争性和逐利性，往往导致由于产权难以界定以及政府垄断、腐败等带来的责任追究难、合同执行难和经济效率与生态环境公平冲突问题;政府对于环境非政府组织往往存在大力扶持和摆脱依赖的悖论问题等。它们也可以进一步归结为对于自然生态环境治理中的政府主导与政府失灵的矛盾问题。我们认为，有效地解决这些问题无疑需要依赖生态行政进一步创新，而真正的生态行政创新需要放在行政模式的历史变革中去思考，而走向后工业社会的服务行政构想及其兴起就为我们提供了一个难得的理论视角和历史机遇。
　　作为当代行政发展或政府创新的目标，走向服务行政和建设服务型政府已成为比较普遍的理论共识和实践取向。但至今人们对于“服务行政”以及“服务型政府”的理解并没有完全达成一致。笔者认为，我国学者张康之的理解更为独到和深刻。他按照历史与逻辑统一的方******原则，从人类社会历史发展的宏观视野中定位“服务行政”以及“服务型政府”。他认为，人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会再到后工业社会的变迁;相应地，其社会治理模式也经由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式，并将走向服务型社会治理模式。而行政作为社会治理模式的重要组成部分，也相应地经历统治行政到管理行政再到服务行政，或统治型政府到管理型政府再到服务型政府的演变。其中，服务行政以及服务型政府是正在生成的行政模式和政府模式。[1]他主张在后工业社会背景下，运用创新性思维，在管理行政或管理型政府的一切失败教训中展开对于服务行政以及服务型政府的具体构想。择其要点，他主要是从服务行政的治理价值目标理念以及治理方式方法层面，从服务行政与传统行政的区分中来进行阐发的。
　　具体地说，在服务行政的价值目标理念上：第一，服务行政是价值定位而非工具定位。管理行政中每一个岗位或职位都是工具定位的，是将岗位或职位上的人看做是填充岗位或职位的“材料”;而服务行政是“人本行政”，它不仅将政府中的官员当作活生生、现实的人，而且把社会公众也当人而不是一群“匿名的”符号。第二，服务行政应当是公民本位而非政府本位。传统行政强调政府本位，“官”即是“管”，官本位弥漫于整个社会;而服务行政是公民本位的行政，服务型政府是为人民服务的政府。“便民服务是服务型政府的一个重要方面。”[2]第三，服务行政是公正导向而非效率导向。管理行政确立了效率中心主义的理念，政府陷入追求片面的效率之中往往丧失了公正，且在效率追求中往往周期性地陷入无效率的困境之中;而服务行政确立公正导向，强调公正前提下的效率并用公正激发效率。在服务行政的方式方法上：第一，服务行政是非控制导向的行政。传统行政职能都是以控制为核心的，服务内容也是其控制导向下发生的，是从属于控制导向的，控制在性质上是一种“独断”;而服务行政是服务导向的，控制的内容是从属于服务行政的，服务在性质上是一种“协商”。第二，服务行政是具有充分开放性的行政。统治行政基本上是封闭的行政，管理行政是半开放半封闭的行政;而服务行政在管理行政的开放性道路上走上一个新阶段，是具有充分开放性的行政。第三，服务行政需要谋求德治与法治的统一。统治行政治理方式属于“权治”，管理行政主要表现为“法治”;而服务行政是努力用德治统摄法治，实现法治与德治的统一。第四，服务行政需要确立一个合作和信任的整合机制。统治行政的整合机制是权威整合机制，管理行政是建立了权威与价格的二元整合机制，建立政府之间以及政府与社会公众之间的“分工―协作”整合机制;而服务行政是把信任作为合作的因素纳入整合机制中来，建立基于充分信任关系的合作机制。第五，服务行政需要用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性。管理行政关于行政程序合理性的一切规划，都只能满足于低度复杂性和低度不确定性的社会要求;而在人类社会进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代，服务行政必须建立在公共利益得到基本保证的原则上的灵活性程序。第六，服务行政需要用前瞻性取代回应性。因为高度复杂性和不确定性的社会环境要求政府必须超越传统行政那种等待问题出现以后加以回应的回应性功能，更加注重发挥主动处理前景无法准确预测的事件的前瞻性功能。[3]
　　我国学者高小平也从人类社会历史发展的宏观视野，考察与分析了生态行政发展的不同历史阶段。他认为，农业社会时期的政府崇尚“天人合一”，曾经把生态管理作为基本职能之一。但那个时期的生态管理是朴素的、宗教式的、低标准的，主要是满足农业文明需求，是建立在生态基本未受到破坏的基础上的。到了工业社会时期，伴随着工业化进程，生态不断遭到破坏，政府开始建立专门的生态环境管理部门，实施严格的生态行政部门管理。这种生态“部门”行政，较之前工业社会而言，是一个巨大的进步。但进入后工业社会而言，“部门”行政的弊端越来越暴露出来，需要政府实行系统的、整合的、泛化的生态行政管理。[4]应当说，这种与农业社会到工业社会再到后工业社会的过程分析相适应，将生态行政区分为从“朴素的、宗教式的、低标准的”生态行政到“部门”管理的生态行政再到“系统的、整合的、泛化的”生态行政过程的阐释，主要是从生态行政管理体制变革而不是从生态行政模式整体转变维度来揭示的。这种解释也只是在一定程度上而不是完整地反映了生态行政发展的规律性内容，也只能针对在一定范围内而不是全面地应对与解决当代生态行政面临的诸多问题与困境。
　　因此，笔者认为，应当从上述行政模式历史演变的角度，将生态行政发展描述为从统治型生态行政到管理型生态行政再到服务型生态行政的历史过程。而正在生成的面向后工业社会的服务型生态行政模式就是当代生态行政创新的必然选择和应有方向，也只有在这种服务型生态行政模式构建中才能真正破解上述的主要属于管理型生态行政模式中的各种难题和困扰。如，生态行政只有真正地坚持以人为本、公民本位和全心全意为人民服务的宗旨和目标，才能真正树立生态相对优先的理念和有效解决经济发展与生态保护冲突的难题;只有坚持将公平与效率结合起来的公正导向，才能有效解决各种生态环境公平问题;只有坚持行政的德治与法治、行政程序的灵活性与合理性、行政功能的前瞻性和回应性的统一，才能真正有效地应对当代生态环境问题的高度复杂性和高度不确定性之要求;只有建立以伦理精神感召下的信任关系为基础、以充分开放为前提的政府合作机制，而不是建立以“经济人”假设为基础和以分工、竞争为要素的政府协作机制，才能有效应对生态环境整体性和公共性之要求，并真正解决不同政府和政府不同部门之间、政府与非政府组织之间等各种生态合作中的难题。当然，走向服务型生态行政和解决管理型生态行政中的难题将是一个长期的历史过程，不可能一蹴而就。
　　二、低碳政府建设：低碳经济发展的内在诉求
在全球气候日益变暖被确认为是事实，并被确认为很可能主要是人为排放的温室气体所导致的背景下，在2003年英国政府发表的《能源白皮书》即《我们未来的能源――创建低碳经济》中首次提出“低碳经济”概念后，全球各国大力提倡发展“低碳经济”的呼声日渐高涨。进而，“低碳城市”、“低碳交通”、“低碳生活”、“低碳社会”、“低碳政治”、“低碳文明”等一系列新概念及其新对策也开始应运而生。当然，“低碳政府”及其构建也显然是自觉顺应这一趋势的必然结论。2009年，中国政府已经自主提出了控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40%到45%，且作为约束性指标纳入国民经济和社会中长期发展规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。这应当可以被看做是我国自觉地走向低碳政府建设的又一个重要举措。
　　
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