二、社会政策的对象
政府的社会政策行动主要是针对社会成员的，但是任何一个国家或地区的社会政策都不会是完全无差别地针对所有社会成员，而总是根据各类社会成员的需求状况而有区别地对待。而另一方面，由于社会政策行动具有福利性特点，大多数社会成员都希望能够在不同程度从政府的社会政策行动中分得一定的利益。因此，围绕着社会政策的对象问题就产生了许多的争议。在各国社会政策的历史上，社会政策的对象问题都是社会政策理论与实践中的焦点问题之一。这一问题不仅涉及到价值选择和利益分配等基本原则，而且还会影响到社会政策行动的规模和运行机制等具体行动方案方面的问题。
（一） 社会政策对象的界定
1． 什么是社会政策对象
社会政策对象也是指社会政策行动的接受者。如果社会政策主体的问题主要是“应该由谁提供服务？”的话，那社会政策对象的问题主要就是“应该给谁提供服务？”
其它许多公共政策行动一般较少直接面对个人，或者说不以改善某些个人或群体的境况为目标。但是相对说来社会政策行动则更多地是直接面向个人和群体，其直接的目标就是为了解决社会中个人和群体所面临的各种困难，通过解决个人和群体的问题而促进社会的整合与发展。概括起来说，其它的公共政策更多地是社会整体取向的，而社会政策则更多地是个体和群体取向的。因此，如何确定对象的问题在社会政策行动中具有更大的重要性。
2． 社会政策对象的分类
社会政策的对象可分为一般性对象和专门的对象，以及普遍性对象和特殊需求对象。
（1）一般性对象和专门的对象
社会政策的一般性对象，是指社会政策指向社会中的普通民众。
社会政策专门的对象是指社会中需要某些专门化社会服务的群体，例如老年人、儿童、少数种族或民族、妇女、残疾人等专门的群体。
与一般性对象和专门化对象相对应，社会政策行动也可以分为一般性的社会服务和专门化的社会服务。二者最大的区别在于：前者直接面向所有的社会成员，而后者则只是面向某些专门的群体。社会政策行动之所以需要有专门的对象一般是基于两个方面的考虑：一是社会上某些群体有不同于其他群体的专门需要，二是社会中的某些人群总体上处于相对低下的地位，因而需要社会保护和福利性服务。
（2）按照社会政策行动的运做方式看，社会政策的对象还可以分为普遍性对象和特殊服务对象。
---- 普遍性对象，是指在社会政策行动中不考虑个人需求的差异，而向全社会或某些专门群体中的所有成员都提供无差异的福利服务。
---- 特殊服务对象是指在社会政策行动有针对性地帮助社会中某些具有特殊困难的个体成员。
3． 社会政策行动中的普遍性福利模式与选择性福利模式
社会政策对象的确定方式涉及到一个国家或地区社会政策的基本目标、基本原则和基本运做方式等重要的方面。一般说来，各个国家都会同时采取不同的方式去确定社会政策的对象，或者说在其社会政策体系中会包含各种类型的对象。但是各国和地区的社会政策对不同类别对象的侧重可能会有很大的差异。有些国家或地区的社会政策比较侧重面向普遍性的对象，而另外一些国家或地区则更加侧重面向特殊困难者。这两种政策倾向分别代表了社会政策行动的两种基本模式，即普遍性福利模式和选择性福利模式。
---- 普遍性福利模式（universal welfare model），是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员都提供相同的福利待遇，而不论他们是否每个人都有相应的需要。
---- 选择性福利模式(selective welfare model) 是指在社会政策行动更倾向于首先要界定社会中或一个群体中哪些人真正具有特殊困难，在此基础上将福利项目集中提供给那些最困难的个人或家庭。
从其所体现的福利原则上看，普遍性福利模式更多地体现了“普遍性社会权利”的原则，即享受福利服务是每个人的权利；而选择性福利模式更多地体现的是“特殊性社会关照”的原则，即社会首先应该关照那些特殊困难的成员。
普遍性福利模式和选择性福利模式各有其利弊。首先，普遍性福利模式具有社会福利对象面宽、操作比较简便、以及能够防止或降低“贫困烙印”（因接受福利救助而被标定为“穷人”，并因此而感到自卑或受到其他人歧视的现象），并且还能够更好地促进社会整合，降低因各类群体之间因福利分配的差异而导致的社会矛盾。但另一方面，普遍性福利模式因其对象面宽而常常导致福利开支巨大，并且一些人认为普遍性福利的效率和效果都不好，因为给并不真正困难的人提供福利服务会导致福利资源的浪费。
其次，选择性福利模式最大的优点是能够集中使用福利资源，从而提高社会政策行动的效率，避免或降低福利资源的无效使用，并且还可以降低普通人对福利的依赖。此外，选择性福利专门针对困难者，也可以收到较好的再分配效果。但另一方面，选择性福利因需要有专门的受益者选择机制，因此操作一般比较复杂。并且一旦对受益对象的选择失误，既可能导致福利资源的无效使用，又可能导致一些真正需要帮助的人被排除在外。同时，这一模式还较难避免“贫困烙印”现象。
在过去长期的历史中各国的社会福利一直是以选择性福利模式为主。19世纪80年代社会保险制度的建立标志着普遍性福利模式的出现。第二次世界大战以后，在欧洲的“福利国家”社会政策体系中，普遍性福利模式占据了主导地位。但最近20多年以来，一些国家的社会政策又逐渐向选择性福利模式倾斜。我国计划经济时代的社会政策体系明显具有普遍性福利模式的特点，但经过最近20年的改革，选择性福利的特点又逐渐突出。在学术界，不同的社会福利理论流派对此问题也持不同的理论立场。民主社会主义的社会福利理论强烈地支持普遍性福利模式，认为这是满足人们需求，消除贫困和防止贫困烙印的最佳模式；而新自由主义的理论家们则反对普遍性福利模式，主张在社会政策行动中更多地采用选择性福利模式。
（二） 社会政策的受益者分析
公共政策是面向全社会的，最终应该使全社会的成员都受益。但通过更仔细的分析可以看出，事实上没有哪项具体的公共政策能够使所有的人都同等受益。在社会政策体系中，受益的不均等性就更加突出，并常常导致各个群体和个人围绕着社会政策行动而发生争议，甚至带来政治冲突。因此，在社会政策过程中，“谁是政策的受益者？”是人们普遍关心的问题，也是社会政策分析中的最基本的问题之一。
1．什么是“社会政策的受益者”
从一般意义上讲，“社会政策的受益者”是指从一项社会政策行动中具体获得好处的个人或群体。大多数社会政策行动都有其特定的受益者指向。例如，教育政策的受益者主要是学生和教师、养老保险主要是老年人、社会救助主要指向贫困者，等等。从狭义的角度看，社会政策行动的受益者在外延上应该等同于社会政策的对象。但从广义上看，社会政策的受益者的外延要更大一些，它还包括从各项社会政策中间接受益的个人和群体，例如某些社会福利服务的提供者、相关物品的供应商等等。
2．社会政策受益者分析的基本视角
对社会政策受益者可以从各种不同的角度进行分析。可以将这些分析概括为事实分析和价值分析两大类。
（1）对受益者的事实分析
对社会政策受益者的事实分析是通过对客观情况的分析，发现或预测社会政策事实上的受益者，以及受益者确定的原则及方式。其中包括对受益者人群及范围的事实分析和对受益者确定过程的事实分析。也就是分析“哪些人获得了利益，是如何获得的”。
（2） 对社会政策受益者的价值及道德分析
应该从价值和道德的角度分析社会中的哪些个人或群体更应该从社会政策行动中受益。
首先，从社会价值的角度看，社会政策的受益事实上体现了该社会所公认的基本社会价值。当代社会所推崇的基本价值一般有：社会发展、社会公平、社会平等、社会关照、以及维护社会稳定等基本的价值。从价值分析的角度看，如果部分社会成员从一项社会政策受益符合上述之一的价值标准，那一般会被认为是合理的受益。
其次，对社会政策受益者的分析还涉及到道德的问题。社会政策的道德分析主要是看福利受益者的行为是否符合社会规范。例如比较极端的民主社会主义理论家甚至认为在实施社会福利项目时没有必要去分析受益者陷入贫困的个人原因，因为个人原因总是与社会原因交织在一起的。但新自由主义社会福利理论对此提出了批评，认为在福利计划中应该注重对贫困者个人原因的分析。迄今为止，在许多国家的社会福利体系中仍然有对贫困者的致贫原因进行分析，强调政府只应该救助“值得救助的穷人”，即那些由于自己无法控制的原因而导致贫困的人。在我国的社会救助体系中也一直有“不养懒人”的原则。
3．社会政策的直接受益者和间接受益者分析
（1）直接受益者分析
（2）间接受益者分析
（三） 社会政策的受损者分析
1．什么是社会政策的受损者
所谓“社会政策的受损者”是指在社会政策行动中利益受到损害的个人或群体。
哪些人和群体是社会政策的受损者
在各种不同的福利模式和税收制度中，各类群体的受益和受损的情况是不一样的。并且在不同的社会文化背景下，人们对其在社会政策过程中利益得失的感觉也是不一样的。政府庞大的社会支出需要很高的税率来维持，以工资收入为主要经济来源的中产阶层更有可能感到有较重的税费负担。此外，在社会福利支出中各个群体之间也存在着相对利益得失。
除了个人和群体之外，一些组织也会在社会政策过程中也有利益得失。例如，企业组织对政府的税收、社会保险项目和其他一些福利项目的变动都比较敏感，政府福利开支紧缩可能使这些组织在不同程度上陷入财政上的困难。
2．对受损者的价值及道德分析
从古到今一直有人批评国家的社会福利计划是“杀富济贫”或“奖懒罚勤”，并认为这不利于经济发展。但是也有更多的人认为，任何一个社会都应该有基本的社会福利体系，以保证各类弱势群体能够得到基本的关照。
在不同的价值体系中人们对此问题也有不同的看法。在集体主义占主导的文化背景中，维持社会的整合会被认为具有很高的价值，因而政府的高福利社会政策会得到更多的支持，而较高的税率和累进税制一般也更容易被人们接受。而在个人主义占上风的文化中，人们更倾向于强调个人的责任，因而纳税较多的群体可能会对增大福利支出持更多的反对意见。同样，社会政策行动中的利益受损感也与人们的道德观念有关。当纳税人认为政府的社会政策是一种道德行为时，“纳税光荣”的观念会更加深入人心；而当他们认为政府的社会政策不恰当地鼓励了非道德行为（如懒惰、愚昧、不负责任的行为等）时，则可能会产生更强的利益损失感。
3．受损者对社会政策的反应
社会政策中的利益受损者会以各种方式表达他们的反应。首先，一些人或组织可能会因其眼前个人利益的受损而逃避自己的责任。其次，从政治方面看，在实行普选制的国家中，税负较高的群体可能会更多地支持减税立场的竞选者。再有，在经济活动中，在其他条件相同的情况下，国际投资可能更多地流向税费率比较低的国家或地区。因此，社会支出的总体水平，以及企业和劳动者的税费负担情况会对吸引外资产生一定的影响。
（四） 社会弱势群体及其在社会政策体系中的地位
1．什么是“弱势群体”
弱势群体是一个比较笼统的概念，它并不特指那一类或那一些特殊的群体，而是笼统地描述社会中各类由于各种原因而处于社会经济地位比较低下的群体。更具体看，弱势群体概念一般包括以下几层含义。
首先，弱势群体是指那些在经济、政治和社会活动中能力相对低下的群体。这些群体或者因为其生理方面的残缺或衰退（如残疾人、老年人），或者由于文化技术水平的低下而导致其在经济活动中的竞争力和在社会生活及政治活动中的能力低于其他群体。
其次，弱势群体是指社会经济地位低下的群体。在每个社会中都有一些群体处于相对低下的社会经济地位。其中包括平均就业率和收入水平的低下，社会声望的低下，以及对政治过程的影响较弱等方面。
再有，弱势群体的概念是按照人群的某种外部特征来划分类别，它往往泛指具有某种特征的一类人。因此，弱势群体的“弱势”，是就该群体的总体情况而言的，而不意味着其中的每一个体都处于弱势。例如，尽管老年人、残疾人、外来劳工等群体在总体可能是处于弱势，但他们当中也不乏富有的、有权势的个体。
此外，弱势群体的概念一般还包含着一定的价值和道德评价。一般说来，只有那些由于自身不可克服的能力障碍，或者由于社会的原因而导致弱势的群体才会被认为是弱势群体。
2．弱势群体产生的原因
导致产生弱势群体的原因是多种多样的，但概括起来看一般包括自身的原因和社会的原因两个方面。在自身原因方面，弱势群体主要是由于其生理状况或自身文化技术素质的局限而导致在经济、政治和社会活动中能力的低下。在社会原因方面，主要有社会歧视，或某些群体所处的社会经济环境等原因而导致他们处于较低的社会经济地位。同时，在经济与社会的快速转型过程有时会出现社会保护机制的紊乱或一些人对社会快速变化的不适应，从而导致某些群体在一定的时期中陷入弱势状态。
3． 社会政策在帮助弱势群体中的作用机制
一般说来，弱势群体很难完全通过自身的努力去摆脱弱势地位，因此需要政府和社会的帮助。在当代社会中，政府普遍通过社会政策行动对弱势群体提供帮助。其方式主要有以下几个方面。
（1） 福利救助
（2） 提供机会
（3） 增能
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