第二节 社会政策的基本要素
社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁（什么机构）来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的服务。这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过特定的法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、并为特定的对象提供特定的服务。当代各国社会政策的制定、实施和改革，以及对社会政策的理论研究都主要围绕着这几个方面而展开。因此，了解社会政策行动的基本要素是理解各国社会政策改革与发展的基础，也是进一步分析当代社会政策理论的基础。
一、社会政策的主体
社会政策行动必须首先需要明确具体的行动主体，即社会中的哪些组织或群体应该为社会政策行动具体承担责任。明确社会政策行动的主体既是一项社会政策行动的开端，也为整个行动模式的确定奠定基础。因此，在社会政策实践和研究中，社会政策主体的问题都是一个最基本的问题。
（一） 什么是社会政策的主体
1. 社会政策主体的基本含义
社会政策的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。社会政策行动是一个由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。在当代社会中，社会政策行动一般是由政府组织的公共性的社会行动，政府是社会政策行动主体中最主要的部分。但在现实的社会政策实践中，政府需要广泛动员社会中的各类组织和个人参与社会政策行动。因此，社会政策行动的主体还包括社会中各种各样的组织、群体和个人。
在当代各国，社会中的各类组织、群体和个人按照某种制度化的安排而参与社会政策行动。社会政策的制度化安排是在长期的社会政策实践中逐步形成的，并且已经在很大程度上通过国家的立法或行政权威而明文规定，因而被嵌入了整个国家的政治和社会制度体系之中。因此，社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色想适应的权力地位。
2． 社会政策主体的不同角色
在现实的社会政策实践中，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。
（1）社会政策行动的责任者
社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的服务。每个社会都以制度化的方式规定的各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的责任。
（2） 社会政策行动的组织者
社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织行动的任务。这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各类组织的行动等等。
（3） 资源提供者
社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。
（4）社会服务的直接提供者
社会政策行动包含了大量社会服务（例如医疗卫生、教育、老人服务、青少年等等），这些社会服务分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。所有在社会政策框架内以各种方式参与提供相关社会服务的机构和个人都在不同的程度上担当了社会政策行动主体的任务。
3． 社会政策主体的不同层次
在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色，承担不同的任务。因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。
（1）责任层次
可以按照各类行动者在社会政策行动中所负责任的大小而将他们划分为不同的责任层次。在各个国家和各个不同的时期中，各类行动者在社会政策体系中所负责任的大小是不一样的，并由此而形成了不同的主体责任模式。各类主体行动者在社会政策责任梯次中应该居于何种位置也是当代社会福利理论各个流派争论的焦点问题之一。
当代社会福利理论中用“制度模式”和“补救模式”的概念来概括两种不同的社会福利模式。所谓“制度模式”（Institutional Model）的基本含义是指社会福利是一种基本的社会制度，首先由政府的福利计划来满足社会成员的各种需要和解决各种社会问题。而“补救模式”（Residual Model又称“剩余模式”）则是指首先由其它各种方式（包括通过市场、就业、或通过家庭、社区、民间组织等）去满足人们的各种需求，而只有当这些方式都失效时，才由政府通过社会福利的方式去解决。从社会政策主体责任层次的角度看，社会福利的制度模式体现的是以政府为主的责任模式，而补救模式则体现的是其他主体为主的责任模式。
（2）角色层次
在参与社会政策行动的各类行动者中，按其所担当角色的重要性差异也可以将其分为不同的角色层次。其中最高的角色层次是社会政策行动的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者。在当代各国一般都是由政府在担当此类角色。其次是社会政策行动的资源提供者，其中最主要的是经费提供者。再次是具体的社会服务提供者。
（3） 公共行政层次
由于当代各国的社会政策体系一般在总体上都是由政府负责的规划、组织与协调的，因此社会政策的主体行动者体系也被纳入到了政府公共行政体系之中。从这个角度看，社会政策的主体行动者包括中央政府-省级政府-地方政府-地方社区等层次的梯次结构。社会政策体系中的公共行政层次最关键的意义在于其行动扩及或管辖范围的大小，而并不一定意味着高层次的组织就一定担负更多的财政责任。在各级政府或其他组织在社会政策行动所负责任的大小在各国、各个时期乃至各类不同的社会政策行动中都有所不同。在有些国家和有些行动项目上，中央政府负有很大的责任，甚至是完全的责任，但在另外一些国家或另外一些项目中则可能是地方政府的责任更大。
在公共行政层次上的责任划分有两种相反的原则，一种是“低层次责任原则”，另一种是“高层次责任原则”。低层次责任原则要求在满足民众需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有当低层次机构确实无法满足需要时，较高层次的机构才介入。因此，人们首先应该通过个人和家庭来满足自己的需要，当个人和家庭无法满足需要时，应该由地方社区，然后是地方政府，而中央政府应该是最后介入。低层次责任原则的最大特点是注重调动各个方面的责任，降低在社会政策行动中可能发生的“福利依赖”。高层次责任原则持相反的要求，它强调通过较高层次的机构来采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动的力度，并达到更好的再分配效果。
（二） 社会服务领域中的组织体系
在当代社会中，社会政策行动是由多元化的行动主体共同参与的公共行动体系。各类组织在社会政策行动中以不同的方式发挥着自身的作用，并且在社会政策行动中各有其特点。各国在特定时期中社会福利主体的特征反映了其政府社会政策的基本理念和主导的社会价值取向，并进而对社会政策运行方式和福利水平的高低都产生着直接或间接的影响。因此，在研究一个国家的社会政策体系的特点时，首先要关注各类组织在社会政策体系中的地位和作用。
在当代社会中有各种各样的组织和群体在为社会成员提供各种服务，以满足民众的需求。这些组织和群体可以概括为以下几大类别
1． 商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。
2． 初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。
3． 互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利-义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。
4． 就业组织（雇主）：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。
5． 志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿服务。
6． 非政府-非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以赢利为目标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性服务。
7． 政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是困难者提供必要的福利性服务，
在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间非营利组织的服务都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以纳入到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。相比之下，商业性组织是以赢利为目标，是专门的一类服务组织，一般不属于社会政策的范畴。初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。从其重要性程度上看，在当代各国仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时各国的非政府-非营利组织在各类社会服务方面的作用也明显呈增加趋势。
（三） 政府在社会政策体系中的主体作用
1． 当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用
（1）社会政策行动的组织者
政府在社会政策行动中承担最首要的责任；负责把握社会需求状况；制定社会政策法规体系和行动规划；规范社会各类组织和个人在社会政策行动中的角色和责任；协调各类组织在社会政策体系中的行动；以及组织社会政策方案的实施等。
（2）资源提供者
在当代社会中，只有政府有能力有效地调动庞大的公共资源。政府在资源提供方面最基本的方式是按照法律的规定，依托其公共行政体系，通过税收和公共财政等方式直接向社会政策行动提供必要的财政支持。同时，政府还负责监督各类组织依法承担其在社会政策行动中应负的财政责任，以及通过各种政策优惠和宣传鼓动等方式鼓励各类组织向社会政策行动体系投入一定的资源支持。
（3）社会服务提供者
在当代社会中，政府还在不同程度上扮演者服务提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社会服务机构，包括公立学校、公共医疗服务机构、国办养老院、儿童福利院等社会服务机构，它们向各类社会成员提供各类社会服务。
2． 当代国家福利模式的优点与缺陷
所谓“国家福利模式”是指由国家（政府）负责为民众提供各种社会福利服务的社会福利模式。
(1) 国家福利的优势有：
首先，可以为全社会提供普遍性的社会保障和其它大规模的社会服务，而其它组织和群体在此方面的能力都不能与政府相比。
其次，当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好地调动各类社会资源，包括调动财政资源和协调各类组织，因而能够保证社会政策行动的稳定性与持久性。
再有，由政府来组织大规模的社会政策行动能够更好地体现福利性特点，更好地贯彻社会再分配的原则，因此在体现社会公平和社会保护和其它社会价值方面具有更好的效果。
(2) 国家福利模式最主要的缺陷有：
首先，政府部门提供的社会福利服务在经济效率方面常常受到质疑，因为与私人部门相比，许多公共部门常常缺乏改进其工作效率和降低成本的动力。
其次，政府在社会福利方面承担了过多的责任后，有时会导致一些人产生对政府福利的依赖，从而降低他们通过自身努力去改变其困难状况的内在动力。
再有，政府过多包办福利事业可能导致在社会服务领域的垄断，从而抑制在这一领域内的竞争并妨碍受益者个人对服务的自由选择。
3． 关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点
尽管当代各国政府在社会政策体系中都承担着最主要的责任，扮演着相当重要的角色，但在各国其责任和角色重要性程度还是有很大差异的。在有些国家，政府几乎承担了完全的责任，而在另外一些国家政府的责任和角色要弱得多。各国在社会政策实践上的这些差异反映了各国政府和学者在此问题上的不同理念和理论观点。概括起来看，关于政府在社会政策体系中应该承担何种责任、扮演何种角色，主要有马克思主义的观点、民主社会主义的观点、新自由主义的观点、以及“第三条道路”等学派的观点。在本书中关于社会政策的政治学分析的部分里将简要介绍以上各派关于国家在社会政策中角色的理论观点。
（四） 当代非政府-非营利组织在社会政策中的角色和作用
最近20多年里各国社会政策发展中的一个突出特点是非政府非营利组织在社会政策行动中的作用明显增强。因此，此类组织的行为在社会政策研究中受到了越来越多的关注。
1． 当代非政府机构的基本性质
所谓“非政府组织”是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。它们以其非政府和非营利两个方面的特点而与政府组织和企业组织区分开来。首先，非政府组织在产权和管理上是独立于政府组织体系之外的，它们一般具有独立的法人地位，并有权在法律规定的范围内自我管理和独立活动。其次，非政府组织不专门从事商业性的活动，并且不以赢利为目标。即非政府组织不包括企业组织，而是主要包括各类政治、文化、社会服务及其他类似的组织。
2． 当代各类非政府机构在社会政策体系中的角色与作用
当代非营利组织主要以两种方式在社会服务领域中发挥着重要的作用。第一种方式是以中介组织的方式介入。所谓“中介组织”，是指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。社会服务的资源来自于社会中各类组织和个人，但需要通过一定的组织来筹集和分配各种资源（详细内容将在本章第三节中讨论）。而在当代社会中许多民间的基金会、慈善会等非营利组织担当了此类中介角色，积极参与筹集和分配社会服务的资源。它们从民间捐赠者那里筹集资金，或从政府获得资金，然后将其分配给直接提供社会服务的机构。非营利组织在社会服务领域的另一种介入方式是直接提供社会服务。各种非营利的民办学校、民办医疗机构、私人养老金、以及在老年服务、残疾人服务、儿童服务和其他各种福利性服务方面的非营利组织都属于这一类。他们或者通过自筹资金，或者通过政府公共资金或民间中介机构的支持，或者通过综合性的资金来源渠道，积极地为各类社会成员提供社会服务。
（五） 其他组织在社会政策体系中的作用
除了政府和非政府-非营利组织以外，其他各类组织也在社会政策体系中发挥着作用。其中包括企业、社区组织和各类志愿者组织。
1． 就业组织在社会政策体系中的主体作用
所谓就业组织，泛指各类由雇主和雇员共同构成的组织。一个组织只要是为了完成其任务而雇用了员工，它就属于就业组织。在当代社会中的就业组织包括各类企业组织、社会文化事业组织、政府组织、军事组织，以及各种非政府组织等。在我国，一般用“单位”来表示就业组织。
在一个纯粹的市场情景下，就业组织中雇主和雇员只是市场交换关系，双方依法签订劳动合同，雇员向雇主提供服务（劳动），而雇主则向雇员支付劳动报酬。在工业社会的早期阶段，企业等就业组织基本上处于社会福利体制以外，雇主并不在工资以外另行负责其雇员的养老、医疗、工伤、失业等方面的保障，也不负责为员工提供各种福利性服务。19世纪80年代德国俾斯麦政府的社会保险立法第一次规定雇主必须为其员工的社会保险项目投保，从而将就业组织纳入了政府的社会政策体系之中。
就业组织参与社会政策行动的基本特点是其责任对象主要是本组织的雇员。此外，各类就业组织还在不同程度上为政府的社会政策行动和全社会的社会福利事业做出贡献。在各个国家和各个不同的历史时期中，企业等就业组织在社会政策体系中的地位和作用有很大的差别。但概括起来看就业组织在社会福利体系中主要有以下一些方面的责任。
（1）承担雇员基本社会保障费用
（2）为员工提供必要的社会福利服务
（3）为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持
2． 社区组织在政府社会政策体系中的作用
社区是按照地域来划分的社会生活共同体。社区在政府社会政策体系中主要发挥以下一些作用。首先，许多国家的地方社区都被纳入到政府的社会政策体系中，成为了社会政策体系中的一个基层行动组织。政府许多社会政策行动项目都通过基层社区来实施和管理。其次，社区组织为本社区居民提供着广泛的社会服务。再有，在国家和企业组织的社会服务相对比较弱的农村地区，社区组织在社会服务方面的作用更加明显。农村社区组织的社会服务活动是传统与现代的结合，它们一方面是传统地方社区社会服务功能的延续，另一方面也被纳入到现代政府社会政策体系之中，成为整个国家社会政策行动的一部分。
（六） 现阶段社会政策主体发展变化的一般趋势
1． 社会政策主体模式变化的国际趋势
在过去长期的历史时期中，政府并没有大规模和制度化地干预民间的社会福利事务。直到工业革命后的100多年的时间里，欧美工业化国家中在关于政府的责任和角色的理论上一直是“不干预主义”占上风。
19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着政府在社会福利事务中角色发生了大的转变，从此以后欧美各国政府逐渐加强了对社会福利事务的干预，在社会福利事务中的主体地位逐渐增强。在第二次世界大战以后，欧洲各国以凯恩斯主义理论为指导，按照《贝弗里奇报告》中设计的蓝图而建构了“福利国家”的社会政策模式，在其中政府在社会政策行动中的责任达到了最高峰，而其他组织和个人的责任则大大降低。可以说，“福利国家”的最基本的实质之一就是“国家福利”，即由政府来承担为民众提供福利服务的主要责任，甚至几乎是全部的责任。
而在20世纪80年代以后的社会政策改革中政府在社会政策中的地位和角色也是改革的重点领域之一。在新自由主义社会福利理念的影响下，各国的社会福利改革在不同程度上主张降低政府在社会政策行动中的责任，并要求和鼓励其他各类社会组织和个人在社会政策行动中承担更多的责任。尽管迄今为止在绝大多数国家中政府仍然在社会福利体系中承担着最重要的责任，但相对于“二战”后“福利国家”体系的情况而言，目前在许多国家中政府在社会福利体系中的责任和作用已经在不同程度上降低了。
2． “多元福利模式”的发展
最近20多年来各国社会政策主体方面最显著的变化可以被概括为从过去的国家福利模式向“多元福利模式”的转化。所谓“多元福利模式”是指社会政策的主体的多元化。与“多元福利模式”相近的一个概念是与“混合福利模式”。后者是指各种福利体制的混合，其中包括多种福利主体并存，以及在社会政策及社会服务中多种机制的同时运用。因此，“多元福利模式”是指“混合福利模式”中福利主体多元化的侧面。
“多元福利模式”主要是相对于“二战”以后的国家福利体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。多元福利模式的主张者认为，国家福利体制过分强调了国家的责任，从而带来了一系列的弊病，而私人福利又可能大大损害社会公平原则和贫弱群体的利益。因此这两个极端都是不可取的，而应该在其间选择一个中间道路，而“多元福利模式”的理论和实践正是他们这种努力的结果。“多元福利模式”的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其它各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。
3． 当代社会政策体系中政府与非政府机构的关系
在“多元福利模式”中要解决的关键的问题之一是如何处理政府与非政府组织在社会政策体系中的关系。一般说来，政府与非政府组织在社会福利事务中各有其优势与不足。政府在制定社会政策法规、推行社会福利计划和调动社会政策资源等方面都具有强制性的权力，因此应该是社会政策体系中最基本的和不可缺少的主体。但政府社会政策体系同时也面临着一系列的弱点和难题。相比之下，非政府组织以其灵活性、高效率和自由选择等特征而可以在很大程度上弥补国家福利体制的不足。因此二者应该形成分工与合作的关系，而不是此消彼长、相互对立的关系。
