第十三章 政府预算和财政管理体制
第一节 政府预算概述
一、政府预算的概念
政府预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
1、从技术性方面看，政府预算包含两层含义：
(1)从形式上看，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，该表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。
(2)从内容上看，政府预算是政府对财政收支的计划安排。政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金的数量的多少。政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
2、从政治性方面看，政府预算是重大的政治行为。
(1)政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间做出选择;
(2)政府预算反映了支出上的优先权。
(3)政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
3、从本质上看，政府预算是国家和政府意志的体现。政府预算需要经过国家权力机构的审查和批准才能生效，是一个重要的法律性文件(属于年度立法)。
政府预算制度最早出现在英国，英国于17世纪编制了第一个国家预算
二、政府预算的职能--------反映、监督和控制
1.反映政府部门活动
反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围，方向和重点。
2.监督政府部门收支运作情况的功能
作为我国各级人民代表大会审议的重要文件，政府预算是人大代表和全体人民监督政府收支运作的途径和窗口。
3.控制政府部门支出的功能
由各级人民代表大会审议、批准的政府预算，实质是对政府支出规模的一种法定授权。只有在授权范围内的支出，才是合法和有效的。
三、政府预算原则---是制定政府财政收支计划的政策方针。
1.完整性原则-----政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映国家的财政活动。
2.统一性原则----各级政府都应编制统一的预算，其中包含的预算收入和预算支出，都要按统一科目、统一口径和统一程序计算和全额编列，不允许只列收支相抵后的余额，也不应另立临时的预算。
3.真实性原则-----真实可靠，有充分确实的依据。
4.年度性原则----政府预算的编制和执行，都要有时间上的界定，即预算收支的起讫时间。政府预算的起讫时间通常为1年(365天)，称为预算年度。
世界各国采用的预算年度有两种：历年制和跨年制。
(1) 历年制从每年的1月1日起至同年的12月31日止为一个预算年度。如中国、德国、法国
(2) 跨年制从每年某月某日至下年相应日期的前一日止，中间经历12个月，但要跨两个年份。
在预算年度内，预算工作的程序通常包括预算编制、审查批准、执行和决算评估等环节。
5.公开性原则----预算的内容及其执行情况采取一定的形式公诸于众，政府财政收支计划的制定、执行以及决策的过程也应向公众公开。
四、政府预算的分类
1.按预算编制形式，分为单式预算和复式预算。
(1)单式预算：
①含义： 政府财政收支计划汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。
②优缺点：这种形式比较简单，但没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。
(2)复式预算：
①含义：将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表。
②构成：复式预算一般由经常预算和资本预算组成。
经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象;
资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。
2.按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量(基数)预算和零基预算。
(1)增量预算也成称为基数预算，是指预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新预算年度的经济发展情况加以调整后确定。增量预算保持了财政收支指标的连续性。是一种传统的预算编制方法。
(2)零基预算是指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形势。注：零基预算并不是一切都要重新开始，而是对已有项目需要重新审定和安排，起点为零。有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3.按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。
(1)年度预算是指预算有效期为一年的政府预算。
(2)多年预算也称中期预算，是指预算有效期为几年(多为三年至五年)的政府预算。注意：中期预算一般不具有法律效力，也不需要经过国家权力机关的批准。
4.按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。
(1)平衡预算是指预算收入基本等于预算支出的预算。实际工作中略有结余或略有赤字的预算通常也被视为平衡预算。
(2)差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算，包括收大于支的盈余预算和支大于收的赤字预算。
5.按预算项目是否直接反映经济效益分类，分为投入预算、绩效预算和规划项目预算。
(1)投入预算是指用来控制各项支出用途和金额的预算
(2)绩效预算是指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，再此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。
(3)规划-项目预算制度：基本内容是为政府创造出一个与以往不同的决策环境，即设计出系统的分析与评估能力，用以对政府预算的目标和实现这些目标的各种竞争性方案进行深入的检验，核心是使用成本-效益和成本-有效性分析
6.按预算管理层级分类，分为中央预算和地方预算。
我国政府预算级次与国家政权结构和行政区域密切相关，原则上一级政府、一级财政、一级预算。
与政权结构相适应，我国现行政府预算体系由中央预算、省(自治区、直辖市)预算、设区的市(自治州)预算、县(自治县、不设区的市、市辖区)预算、乡预算组成。
省以下各级政府预算称为地方预算。
