安全工程师《法律知识》第四章讲师讲解：第3节

　　(三)行政许可的种类
　　为了全面了解我国许可制度的现状及存在的合理性，从理论上对行政许可制度进行总体的概括和研究，有必要对行政许可进行种类划分。类型不同，其间规则也有区别。根据不同标准，行政许可会有不同的分类，下面介绍行政许可最常见的几种分类：
　　1．行政许可的一般分类
　　《行政许可法》将行政许可分为五类：一般许可(或称普通许可)、特许、认可、核准和登记。针对不同许可的特点，《行政许可法》规定了不同的特别程序。
　　(1)一般许可。一般许可又称普通许可，是指许可机关不需要特殊条件的许可，只要申请人依法向主管行政机关提出申请，经有权机关审查核实其符合法定的条件，该申请人就能够获得从事某项活动的权利或者资格，对申请人并无特殊限制，如驾驶许可、营业许可等。它是运用最广泛的一种行政许可，适用于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。一般许可的功能主要是防止危险、保障安全，通常没有数量限制。根据《行政许可法》第十二条第一项规定，对“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”所设定的许可，都可归为一般许可的范畴。对于一般许可，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
　　(2)特许。特许是指直接为相对人设定权利能力、行为能力、特定的权利或者总括性法律关系的行为，又称为设权行为。它是许可机关在特别情况下向申请人发放的含有特别内容的许可，是基于行政、社会或者经济上的需要，将本来属于国家或者某行政机关的某种权利(力)赋予私人的行政行为，是由行政机关代表国家向被许可人授予某种特定的权利。特许这类许可的申请条件比一般许可严格，适用范围更窄。特许适用的范围主要包括有限自然资源开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的特定垄断性行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项。特许的主要功能是分配稀缺资源，一般有数量控制。对特许事项，除法律、行政法规另有规定外，行政机关原则上应当通过招标、拍卖等公开、公平竞争的方式作出许可决定。
　　(3)认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。常见的需要认可的资格、资质有律师资格、注册会计师资格、医师资格、注册安全工程师资格、建筑企业经营资质等。
　　认可的主要功能是为提高从业者从业水平或者某种技能、信誉而设，没有数量限制。认可主要是通过考试的方式进行，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认
　　可。具体说来，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。
　　(4)核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到规定的技术标准、经济技术规范等进行核对、判断和审查确定，申请人符合要求，即允许其从事某项活动。核准主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫事项。根据《行政许可法》第十二条第四项规定，“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，可以设定行政许可。核准的主要功能是为了防止社会危险、保障安全，没有数量限制。核准事项，行政机关一般要实地按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，并根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。例如，根据《消防法》的规定，建筑工程竣工时，必须经消防机构进行消防验收；未经验收或验收不合格的，不得投入使用。
　　(5)登记。登记是指行政机关通过形式审查确定个人、企业或者其他组织符合规定的条件，确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能是确立申请人的市场主体资格。登记事项没有数量限制，行政机关一般只对申请登记的材料进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。《行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《行政许可法》第五十六条规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。”实践中由于行政登记非常混乱，其性质、归类等也有多种说法。《行政许可法》中规定的登记，主要针对企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。所谓确定主体资格，主要是指市场组织、事业组织、社会团体等企业或者其他组织设立时所需要的主体资格。相应的，诸如婚姻登记、产权登记之类的登记行为则被排除在行政许可法调整的范围之外。
　　从广义上讲，登记和备案都可以作为行政许可的一种类型。但是，从前述行政许可的特征来看，登记和备案都不具有法律的一般禁止这个前提。尽管登记、备案时也要进行审查，但是，此时的审查皆(应)是形式审查，只要符合形式要件，有关行为便告完成，并不存在解禁与否的问题。因此，应该将登记和备案制度与狭义上的行政许可区分开来。许可制和登记(备案)制的区别，在于许可制以事前审查为重点，而登记(备案)制更侧重事后监督检查。因此，实行登记(备案)制的一个前提条件是相应的事后监管体制的完善。在市场经济条件下，伴随着政府职能的转变和私人权利意识的确立，许多领域的事前审查制转为事后监管制，已是形势发展的必然。
　　除了前述五种类型外，法律、行政法规还可以设定其他行政许可。
　　2．行为许可与资格许可
　　行为许可是行政机关根据相对人的申请，允许其从事某种活动的许可形式。这类许可的目的是允许符合条件的相对人从事某种活动。相对人只要取得行政机关某项许可，就可以从事某种活动，如开业、生产、经营等活动。行为许可具有以下特点：第一，行政机关发放的许可证是从事某种活动的证明，没有该许可，任何公民、法人或其他组织不得进行某种行为。第二，许可仅限于某种行为、活动，不含有资格权能的特别证明。第三，申请该类许可不必经过严格的考试程序。如生产管理部门发放的产品生产许可证、安全生产监管监察部门或机构发放的安全生产许可证、林业部门核发的采伐许可证、环保部门发放的排污许可证都是行政机关对相对人某种行为的允许证明。行为许可是相对于资格许可而言的，其主要目的是限制普通人在规定领域的行为自由，保护公共安全和国有资源等。
　　资格许可是指行政机关根据相对人的申请，通过考核程序核发一定证明文书，允许持有人从事某一职业或进行某种活动。这种许可的特点是：第一，许可证是个人某种资格的证明，如律师证、注册安全工程师执业证、注册建筑师证等是持证人资格水平的证明。第二，资格许可的有效期限较稳定，在相对较长时间内能起到资格证明作用，持证人超过一定期限不行使某权能或采取某种行为则可能导致许可证失效。资格许可的目的是通过制定最低限度标准限制某一行业的行业人员，以避免不合格人员从事该行业可能造成的损失。在我国，资格许可主要存在于专业性、技术性较强的行业和领域。资格许可与行为许可相比，有以下特征：一是获得资格许可一般要经过专门训练和考核才能取得，并非所有人都能够获得此类许可。二是并非所有取得资格许可的人都有从事某活动的行为自由，如果要从事某一一行为，还必须在获得资格许可的基础上再次申领行为许可证。如获得律师资格的人要从事律师职业，还必须以律师资格为条件向司法行政机关申请到律师执照才能够从事律师职业，取得注册安全工程师执业资格证书的人要从事注册安全工程师职业，还必须以注册安全工程师资格为条件，经过申请注册登记才能以注册安全工程师名义执业。从国外的情况看，这种资格许可大都由行业工会等社会中介组织负责。我国行政许可法中也规定，公民特定资格的考试由行政机关或行业组织实施。
　　3．权利性许可与附义务许可
　　根据是否附加义务可以把行政许可分为权利性许可和附义务许可。
　　权利性许可是指被许可人可以自由放弃行使该项许可所赋予的权利，而他本人并不需要为此承担某些法律责任和后果。如特殊刀具购买证、射击运动枪支购买证、个体户的营业执照、出国护照、驾驶执照、捕捞许可证、律师执照、倾废许可证等，申请人获得以上许可证后，有权随时放弃从事该项许可所允许的活动，行政许可机关不会因此追究其责任。 ，
　　附义务的行政许可指行政许可证的持有人在获得该许可证的同时便承担了在一定期限内从事该项活动的义务，如果在此期限内没有从事该项活动，便会因此承担一定的法律责任。如获得建设用地许可后的两年内不进行建设，该建设用地将被收回。
　　行政许可分为权利性许可和附义务许可，主要是由许可证持有人取得的权利是附条件的，受到一定限制的权利。由于许可对象在内容上具有特定性、独占性，所以许可证持有人对该许可事项无法与其他申请人共享，必然排斥其他申请人，为此，必须对许可证持有人加以一定限制，如果许可证持有人无视这种限制，他将被剥夺行使这一权利的资格。
　　4．长期许可、短期许可与临时许可
　　根据行政许可有效期的长短，还可以把行政许可分为长期许可、短期许可和临时许司。
　　所谓长期许可是指许可机关赋予申请人许可证的有效期较长的一种许可。根据《电视剧制作许可证制度》规定，长期许可证的有效期为3年。期满时，若需继续制作电视剧，须重新申请。
　　行政许可机关根据申请人的条件和法律赋予其许可证的有效期较短，可称这种许可为短期或临时许可。例如《电视剧制作许可证制度》规定，临时许可证只限于所申报的剧目使用，对其他戏剧无效。持有临时许可证单位，办理电视剧播出手续后，应及时将许可证交回发证单位。
　　(四)行政许可的原则
　　行政许可的原则是指由法律规定或认可的、贯穿于行政许可活动的始终，对行政许可的设定与实施具有普遍指导作用的原则。
　　1．许可法定原则
　　《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”
　　2．许可公开、公平、公正原则
　　《行政许可法》第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”
　　3．许可便民、效率原则
　　《行政许可法》第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率提供优质服务。”
　　4．保障被许可人合法权利原则
　　《行政许可法》第七条、第八条的规定体现了保障被许可人合法权利原则，这是行政许可立法最大的进步。《行政许可法》明文规定保障被许可人合法权利，充分体现了法律规范的人文关怀。
　　5．许可监督检查原则
　　《行政许可法》第十条规定：“县级以上人民政府应当健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效的监督。”