行政诉讼范围研究-行政法

　　（二）预备或者阶段性行政行为的可诉性

　　另外一类准行政行为是行政机关作出最终行政行为前的预先准备行为或阶段性行为。 此类行为之所以属于准行政行为，是因为缺乏完整行政法律行为的效果要素。由于它不是行政机关的最终行为，所以对相对人不产生确定的法律规制效果，因而一般不可诉。预备性行为主要有通知和受理行为，如对相对人许可证申请的受理、行政处罚前的传唤通知、听证通知、成绩通知、录取前的面试通知等。此外还包括下列形式：（1）许诺。指行政机关作出的采取或不采取特定措施的具有法律约束力的承诺。德国联邦行政法院称许诺为“行政机关以约束的意思对将来的作为或不作为自我设定主权性义务的行为”。如许诺发放营业执照、许诺采取特定措施关闭企业等。一般认为，许诺只对行政机关有约束力，不具有对外直接法律效果，因而也不是普通的行政法律行为，一般不可诉。但从信赖保护的原则出发，行政机关违背许诺应当承担相应的责任。（2）答复。与许诺相反，答复只是应相对人的请求单纯地告知某一事实状况或法律状态。不具备行政行为的意思要素和效果要素，也是不可诉的具体行政行为。预备性或者阶段性行政行为主要包括以下两种：

　　1、通知。通知行为是指行政机关见个已经作出的行政决定告知相对人。从通知所起的作用及其在整个具体行政行为中所处的阶段可以把通知分为三种：（1）行政行为预备阶段的通知，如听证时间和地点的通知等不是具体行政行为。（2）使相对人了解行政行为内容的通知。这种通知与送达相似。未经通知的行政行为不是行政行为，通知是行政行为必不可少的程序要件，也是行政行为的合法要件和成立要件，它标志着行政行为的生效、“法治国家要求任何人不得因未通知自己的行政行为而被施加义务。” 但是，这种通知本身并非具体行政行为。（3）规定明确受领期限的授益行为通知。如入学通知、入伍通知、就业录取通知、公务员录取通知、附期限的领取补助的通知等。此类通知有三个特点：一是授益性，即对相对人授予某种利益：二是附明确受领期限；三是实体性。所谓“授益性”，是指该通知的内容涉及授予相对人以某种利益。所谓“附明确受领期限”，是指该通知对所授权益，规定有明确的受领期限，超过此期限，赋予相对人的实体权益将被取消。所谓“实体性”是指该通知是授益行政行为的“实体部分”，而不仅是“形式部分”。也就是说，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节，如果欠缺了这个环节，行政行为不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。在这一点上，它不同于一般行政行为中作为“形式部分”的通知，是典型的要式行政行为。虽然该行政行为的最终效果有赖于相对人的意思表示，但该行政行为一经作出，就对行政机关有约束力，不得随意更改，是行政机关完整意思表示不可分割的一部分。“录取或授益通知”实际上扮演双重角色，一是形式上的告知角色，二是行政行为效果意思表示的一部分。由此可见，此类通知是可诉的准行政行为。传递通知的方式有自行通知（表现形式包括口头、书面、电报、标志、公告等）、邮政通知、代为转交等。如果在传递过程中，出现丢失、毁坏、误写、误投，致使相对人蒙受损失的，应当由通知者承担责任。行政机关自行通知错误，使行政行为无法生效的，自己承担责任；邮政通知、代为转交是行政委托，由委托机关承担责任。

　　2．受理。是指行政机关接受相对人的申请，并启动行政程序的行为。受理行为一般可以视为是预备性行为，不包含确定的效果意思，因而不构成完整的行政法律行为，是“未完成的行为”，一般不可诉。但是，不受理行为或者逾期不予答复则属于拒绝行为或者不作为行为，它包含具体行政行为的主体、法律依据、意思表示、对外直接产生法律效果四个要素，应当是可诉的。