[内容指导]行政诉讼原告较为复杂，但行政诉讼被告就更为复杂。因为，行政机关是一个庞大、复杂的组织系统，内部组成机构各式各样，行政活动的实施也是千变万化，在不同的情况下，针对不同的行为起诉，被告人有所不同。在民事诉讼中，主要是运用法人理论来解决原告的确定问题，因为民事活动是由独立的个体从事的。但在行政诉讼中，以法人理论来确定被告，极为不妥。因为行政机关是一个庞大、复杂的组织结构，用一个法人人格来解释这一庞大、复杂的组织系统，很难在诉讼中找出明确的被告。如果说国家是一个法人，那么这个法人可分为很多不同的国家机关；中央人民政府和地方各级人民政府，我们是否都可以称其为法人？
但中央人民政府又包含有各部委、直属机构、国家局，地方人民政府根据职能划分，设立若干工作部门，我们无法用法人人格来解释这一庞大、复杂的组织系统。所以在行政诉讼中，必须用主体理论来解决被告的确定。这是行政诉讼与民事诉讼在被告的确定方面的重大区别。行政诉讼的被告虽然复杂，但我们可以从以下3个层次比较完整、准确地把握。被告是指原告起诉其实施的具体行政行为侵犯自己的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政机关或法律法规规章授权的组织。关于行政诉讼的被告，实际上涉及到三种可能：公务员、行政机关和国家。究竟谁为被告，要根据三者之间的关系来确定。行政机关工作人员与行政机关之间的关系是一种职务委托关系，工作人员执行职务所实施的行为应视为是其所在行政机关的行为，而不是个人行为，因此，行政诉讼的被告应是行政机关或法律、法规授权的组织，而不是工作人员；而行政机关与国家之间是一种具体与抽象的关系，国家作为抽象的政治实体，通过设立的行政机关、立法机关、司法机关等具体表现出来，因此，国家与其所设立的行政机关之间是抽象与具体的关系。这种关系决定了在行政诉讼中应当以具体实施行政行为的行政机关或法律、法规授权的组织为被告，而不是以国家为被告。明确了行政机关应当作为行政诉讼的被告，但行政机关是一个庞大、复杂的组织系统，内部组成机关各式各样，行政活动实施的状况也千变万化，在不同的情况下，被告的确认有所不同：
（一）经批准具体行政行为的被告确定实践中有时下级行政机关或者法律、法规授权的组织作出一具体行政行为之前需要经过上级行政机关的批准，这就产生了如果有人起诉经批准的具体行政行为，由谁作被告的问题。就具体制度而言，经上级机关批准的行为有两种不同的情况：一种是上级机关的批准只具有程序的意义，即告知上级机关，让其了解，下级机关具有决定权；另一种是上级具有实质决定权，下级机关只不过作一些材料收集、提出初步意见的工作。对此，司法解释采取了一种简便的方法：当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。也就是说谁在对外发生法律效力的文书上署名，经批准的具体行政行为就视为是谁的行为，谁就是被告。因为谁有决定权，谁就署名，而谁署名，该行为也就可以视为是谁的行为。可以简单地概括为“谁署名，谁被告”。这种形式化的标准既方便起诉人确定适合的被告，也可以使行政机关加强责任行政意识。
（二）行政复议机关不作为情形下的被告确定行政复议机关在受理了行政复议申请以后，必须在60日（或法律规定的更短的时间）的法定期内审查被申请具体行政行为的合法性和适当性，作出复议决定。如果行政复议机关在法定期间不作复议决定，就存在着当事人以谁为被告起诉的问题。以谁为被告应该首先取决于当事人：如果对原具体行政行为不服的，作出具体行政行为的行政机关是被告；如果对行政复议机关法定期间内不作为行为不服的，行政复议机关是被告。
（三）行政机关新组建机构的被告确定在市场经济发展过程中，许多地方政府为适应行政管理的需要，组建了诸如跨部门联合管理机构等新的行政机构并赋予其相应的行政权力，这就产生了如果公民、法人或其他组织不服这些机构的具体行政行为，谁有资格作被告的问题。依据“谁主体，谁被告”的规则，如果这些组建的机构具有行政主体资格，就应以该新组建的机构作被告；如果没有，则被告是组建该机构的行政机关。
（四）内设机构和派出机构的被告确定内设机构和派出机构均属行政机构，它们是否能作被告，主要看其是否具有行政主体资格。如果具备行政主体资格，则可以作被告；如果没有，被告则是内设机构或者派出机构所属的行政机关。通常情况下，内设机构与派出机构不具有行政主体资格，其所为行为应由内设机构所属的机关或设立派出机构的机关为被告。但如果法律、法规或规章对内设机构或派出机构有授权，则该机构作被告。
（五）行政机关与非行政机关共同署名的情形下的被告确定实践中，常有行政机关与非行政机关共同署名作出具体行政行为的情形。一般而言，如果非行政机关不具备行政主体资格，那么被告只能是行政机关；如果非行政机关也具有行政主体资格，那么行政机关和非行政机关可以作共同被告。
