（一）被告行政机关负举证责任《行政诉讼法》规定，被告行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分担的基本原则，被告应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。具体行政行为合法与否是行政案件的核心问题，当被告不能证明具体行政行为合法时，将承担败诉后果。行政诉讼举证责任分担的原则不同于民事诉讼中的“谁主张，谁举证”，人们通常称之为举证责任的倒置。其理由在于：先取证后裁决是行政机关活动的基本规则，因此，当行政机关作出行政行为被诉至法院时，应当有充分的事实材料证明其行政行为的合法性；而且在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意，同时行政机关拥有足够的行政经费、专门的仪器设备和技术保障手段，因此行政机关较之相对人不仅有取证优势，而且举证能力也更强。
（二）原告的举证行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，但不能将此理解为严格、绝对的责任，因为并不排除在某些情况下原告亦应提供证据。但原告提供证据的事项仅限于法律的特别规定。下列事项由原告提供证据：（1）原告向法院起诉时，应当提供证明起诉符合法定条件的相应的证据材料，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。起诉条件是法律所规定的当事人起诉所应具备的法定要件。证明起诉是否符合《行政诉讼法》规定的条件当然应由原告来证明，而不应由被告来承担；（2）在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。起诉被告不作为通常是应申请的行为，以申请为前提，对此应当由要求行政机关作为的原告来证明；但有下列情形的除外：被告应当依职权主动履行法定职责的；原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。（3）在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。赔偿以损害为前提，要求赔偿先要证明损害存在，而损害存在的事实应由要求赔偿者即由原告来承担举证责任；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。
此外，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据，其提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。行政诉讼证据的收集，主要是指人民法院及诉讼当事人，为使行政诉讼顺利进行，而对与案件事实有关的行政诉讼证据进行收集的活动。收集证据是任何诉讼活动进行的正常活动，但在行政诉讼中有其特殊之处。
（一）对被告行政机关收集证据的限制在行政诉讼中，被告行政机关对具体行政行为承担举证责任。为保证举证责任的落实，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。与此相关，被告的诉讼代理人也不得自行向原告和证人收集证据。之所以加以如此限制，主要是为了防止行政机关先裁决、后取证。正常的行政活动的过程是先取证、后裁决，在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循先取证、后裁决的原则。禁止行政机关在诉讼中收集证据是原则，但也存在例外。需要注意的是，被告经人民法院准许可以补充相关证据：（1）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（2）原告或第三人在诉讼中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的新的反驳理由或者证据的。一般情况下，行政机关的具体行政行为主要是基于调查的事实而作的。实践中不可避免的存在有些相对人在行政程序中，故意不提出申辩的理由或者相关的证据，被告可能因此而不收集相关的证据，但原告在诉讼中却提出在行政程序中没有提出的反驳理由或证据，这将使行政机关无以应对。因此为了维护司法的公正性，法律给予了被告基于原告提出新的反驳理由和证据而收集新的证据的机会。此时的要点在于：补充相关证据，这意味着，一是行政机关必须有证据，如果没有证据，也就无从补充；二是已有的证据和认定的事实相匹配，如果已有证据和相关事实不匹配，说明该具体行政行为已经违法，因而也就无须补充证据。
（二）人民法院对证据的调取通常情况下，当事人为了证明自己的主张，应当收集证据并提交法院，法院不应当代替当事人收集证据。但诉讼活动是复杂的，不应当排除法院对证据的调取。在行政诉讼中，法院对证据的调取有依职权调取和应申请调取两种。人民法院依职权对证据的调取受到一定的限制，适用于下列情况：（1）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。这些程序性事项一般不涉及当事人的实体权利和义务，而是为了诉讼程序顺利进行提供保障。在案件审理过程中，通常是由人民法院根据案件的实际情况来判断程序性事项有无必要，所以人民法院有权调取与此相关的证据。人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（1）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（2）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（3）确有客观原因不能自行收集的其他证据材料。这主要是考虑到行政机关拥有强大的行政权，并且常以保密等各种理由拒绝公民、法人获得证据，公民、法人调查事实、收集证据以及对法律掌握的能力都无法与行政机关相抗衡，因此，原告或第三人无能力，但又提供了线索的情况下，人民法院应当依申请调取有关证据。
（三）行政诉讼证据的提交当事人收集证据主要是为了向法院提交，据以证明自己的主张。在行政诉讼中，同样存在着对被告行政机关提交证据的限制或要求：被告行政机关在收到起诉状副本之日起10日内向法院提交答辩状和作出具体行政行为的证据和依据。提交答辩状是被告的权利，权利可以行使也可以放弃，因此不提交答辩状不影响法院对案件的审理；但提交作出具体行政行为的证据是被告的义务，不履行义务将承受不利的后果。如果被告行政机关不提交有关证据视为没有证据和依据，没有证据和依据则要承受败诉的后果。之所以加此限制，是为了防止行政机关在诉讼过程中收集证据，用事后收集的证据来证明已作出的具体行政行为合法。当然，任何原则都有例外，被告行政机关因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在规定期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请，由人民法院决定是否准许延期提供。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。否则，视为没有证据。
（四）行政诉讼证据的采信在行政诉讼过程中，当事人提供的证据纷繁复杂、真伪并存，因此，法院必须运用证据采信规则对证据进行鉴别审查，从而找出可定案证据以正确认定案情事实、确保司法公正。证据必须当庭质证才能作为定案证据是行政诉讼证据的的基本采信规则。据此规则，下列证据法院将不予采信：（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（2）被告严重违反法定程序收集的其他证据。同时，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。因为，具体行政行为是否合法只能以作出该行为时所收集的证据为准，复议收集的证据发生于事后，不能用作证明先前行为合法性的根据。这一条规定是为了避免复议机关在复议期间收集或补充用于支持原具体行政行为合法的根据。被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。因为一审裁判是否正确只能以作出该裁判时被告提交的证据为准。这条规定主要是针对行政机关在一审中不提供证据，而在二审中提供证据的情形。这些证据即使是行政机关在作出具体行政行为的过程中收集的合法真实的证据，法院也不能将其作为定案的根据。
[考点提示]本节考点是举证责任是怎样分配的，对被告行政机关收集证据的限制是什么。 第三节 行政诉讼的法律适用
[考试大纲要求]行政诉讼法律适用的涵义、行政诉讼法律适用的规则、行政诉讼法律冲突的适用规则。
[内容指导]行政诉讼法律适用，是指人民法院按照法定程序，将法律、法规具体运用于各种行政案件，从而对行政机关具体行政行为的合法性进行审查的专门活动。行政诉讼的法律适用主要解决人民法院对被诉具体行政行为合法性进行审查判断的标准问题，即人民法院以何种标准、依据何种法律规范来审查被诉具体行政行为的合法性，并进而对被诉具体行政行为的合法性作出裁判。三大诉讼都实行以事实为根据、以法律为准绳这一基本原则，这就意味着所有具有法律效力的规范性文件都应当作为人民法院的审理依据，但在行政诉讼中，所有具有法律效力的规范性文件包括一部分行政机关制定的规范性文件，行政机关制定的规范性文件能否作为人民法院审查其具体行政行为的审理依据，就构成行政诉讼的一个特殊问题。对此，《行政诉讼法》分别赋予不同的规范性文件在审理依据方面以不同的效力。行政诉讼法律适用的基本规则是：人民法院审理行政案件，以法律、法规为审判依据，参照规章，对于合法有效的规章及其他规范性文件可以在裁判文书中引用。
（一）法律、法规是行政审判的依据所谓行政审判的依据，是指人民法院审理行政案件，对具体行政行为合法性进行审查和裁定必须遵循的根据，详言之，即人民法院审理行政案件，审查具体行政行为是否合法并进而对其作出裁判时，在有法律、法规具体规定的情况下，法律、法规是人民法院直接适用的根据，人民法院无权拒绝适用。作为依据即意味着对法院有着绝对约束力。法律是国家最高权力机关制定的在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。在我国法律规范层次体系中，法律的地位仅次于宪法，对一切其他国家机关都有约束力。法规包括行政法规和地方性法规。行政法规是由国务院制定的，它的效力仅次于宪法和法律、高于地方性法规。地方性法规是由省、直辖市、自治区人民代表大会及其常务委员会和省、自治区人民政府所在地及经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常委会制定的。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照宪法、民族区域自治法和其他法律、法规规定的权限，结合当地的政治、经济和文化特点所制定的规范性文件。它是各族人民行使民族自治权利的体现。自治条例和单行条例与地方性法规是处于同一级别的法律规范，人民法院在审理民族自治地方的行政案件时，应以其为依据。当然，地方性法规只在审理地方案件时适用。
