（二）规章的参照适用规章包括部门规章和地方政府规章两种。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规范性文件。地方政府规章是省、自治区、直辖市人民政府或省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规范性文件。规章在人民法院审理行政案件时起到参照作用。在《行政诉讼法》中，“参照”规章是与“依据”法律、法规相对的，具有特定含义的概念。“依据”是指人民法院审理行政案件时必须适用该规范而不能拒绝适用；而“参照”则是指人民法院审理行政案件，对规章进行斟酌和鉴定后，对符合法律、行政法规规定的规章予以适用，参照规章进行审理，并将规章作为审查具体行政行为合法性的根据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理余地的，可以不予适用。因此参照规章实际上赋予了人民法院对规章的审查权。人民法院对规章的作用和效力不是一概否定或肯定，而是对规章进行一定评价后，决定规章是否适用。
（三）其他规范性文件在行政诉讼中的地位人民法院在行政审判中可以对其他规范性文件予以参考，对于合法有效的其他规范性文件可以在裁判文书中引用。人民法院在适用一般规范性文件时拥有比对规章更大的取舍权力。规章符合法律、法规，人民法院必须参照适用，而人民法院参考其他规范性文件时上只是考虑其规定，其他规范性只具有辅助作用。
（四）人民法院对司法解释的援引人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释，应当在裁判文书中援引。司法解释是最高人民法院对法律在审判中应用的问题所作的解释。法院根据司法解释判案但在判决书中却不引用，将会大大降低判决书的说理性，难以使当事人相信法院是在依法判案，因此规定在裁判文书中援引人民法院的司法解释。行政诉讼法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实或关系，有两个或两个以上的法律文件作出了并不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果。法律适用冲突发生的前提是各种法律文件对相同的事项有着不相一致的矛盾、抵触的规定。在我国，由于立法主体的多重性，而立法主体之间缺乏协调；立法职权划分和授权立法的不明确；立法技术存在某些不足等原因，法律适用冲突不可避免。为了解决法律适用冲突，与法律适用冲突的种类相适应，行政诉讼法律的冲突适用规则有以下几类：特别冲突适用规则，即当普通法与特别法的规定不一致时适用的规则。一般当普通法与特别法相冲突时优先适用特别法。层级冲突适用规则，即各种不同效力等级的规范相冲突的适用规则。
不同效力等级的行政法律规范发生冲突实际上是一种违法性冲突，应该选择适用效力等级高的行政法律规范。同级冲突适用规则，指效力层级相同的规范相冲突的适用规则。目前国家尚未制定这类冲突规范，人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。新旧法冲突适用规则，指因新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致的冲突适用规则。新旧法冲突适用规则应体现新法优于旧法和法律不溯及既往的原则。人际冲突适用规则，是调整因不同民族、种族或人的特殊身份的法律适用冲突的规则。人际冲突适用规则一般明确规定，不同民族、种族或特殊身份的人，适用就该民族、种族或特殊身份的人作出特别规定的法律文件或规范。依《行政诉讼法》规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据，即是这一冲突适用规则的体现。区际冲突适用规则，是规定我国不同行政区域的行政法律规范发生适用冲突的适用规则。在我国，对大陆法律规范与港、澳、台法律规范的冲突，适用“属地管辖”原则，即发生于港、澳、台地区的行政案件，适用于在港、澳、台地区施行的法律规范；发生于大陆的行政案件，则适用当地施行的法律规范。
[考点提示]本节考点是法院在行政审判中对法律、法规及规章是怎样适用的。 第四节 审理行政案件不适用调解
[内容指导]在民事诉讼中，调解是人民法院结案的两种基本方式之一。但在行政诉讼中，人民法院审理行政案件，不得以调解书的方式结案，只能依法作出裁判。存在这种区别的原因在于，行政诉讼与民事诉讼争议的标的有所不同。民事诉讼是民事权利之争，行政诉讼是行政权力之争。民事权利与行政权力在法律上具有不同的性质。民事权利具有可以自由处分的性质，因而围绕着民事权利争议，具备调解的余地。而行政权力在法律上具有双重性。行政权力首先意味着行政职权，即因为职权而产生的一种可以强制他人服从的力量，但行政权力也意味着行政职责，即因为职责而产生的一种责任。作为职权，行政机关可以行使，其他人不能行使；但作为一种职责，行政机关必须履行，否则即是失职。这意味着行政机关对行政权力不能自由处分，只能依法行使。因而，围绕着行政权力的行使产生纠纷，法院也就没有从中调解的余地。明确上述行政权力的性质具有重要的意义。据此我们可以作许多举一反三的应用。如《行政复议法》并没有规定复议案件的审理不适用调解，但这并不意味着复议案件可以调解。因为能否调解的关键在于争议的性质，如果所争议的是行政权力的行使是否合法，则不适用调解；如果所争议的是民事权利问题，则可以适用调解。同样，有关行政赔偿诉讼，虽然是在行政诉讼过程中，但所争议的是民事权利是否受到损害，应否赔偿，因此可以适用调解。最为重要的是，这里所讲的是行政权力与民事权利的根本区别所在，因而决定了民法与行政法的根本区别及由此决定的不同的规则。
[考点提示]本节考点审理行政案件不适用调解的原因是什么。 第五节 行政机关改变所作行为与撤诉
[内容指导]撤诉是原告或上诉人自立案到宣告判决或裁定前的诉讼过程，主动撤回诉讼请求，经人民法院准许而终结诉讼的法律制度。根据《行政诉讼法》的规定，撤诉有自愿申请撤诉和视为申请撤诉（或按撤诉处理）两种。视为申请撤诉（或按撤诉处理）是指原告并未明确表示自动放弃诉讼，人民法院根据原告拒绝履行法定诉讼义务的行为，推定其自愿申请撤诉，并裁定准许撤诉，从而终结诉讼。申请撤诉包括撤回起诉与撤回上诉，是法律赋予原告专有的诉讼权利，准予撤诉是人民法院审判权的表现。在我国行政诉讼中撤诉并不纯粹是原告或上诉人单方面的诉讼行为，而是原告或上诉人申请撤诉和人民法院准予撤诉的两种行为共同构成的诉讼活动。原告或上诉人行使请求权，需经人民法院决定准许撤诉，撤诉才能最终实现。如果人民法院不准许撤诉，案件即不能终结，诉讼程序必须继续下去。
即使在视为申请撤诉的情况下，法院仍要裁定是否准许，这是人民法院审判权的表现。人民法院准许原告自愿申请撤诉的条件：（1）申请撤诉是原告（或上诉人）的专属权利，被告或第三人均不得提出撤诉请求；（2）撤诉申请必须是自愿并明确提出；（3）申请撤诉必须符合法律规定。原告撤诉不得规避法律，也不能损害国家、社会公共利益和他人利益；（4）撤诉申请的提出必须是在判决、裁定宣判前；（5）撤诉必须经人民法院准许。
视为申请撤诉（或按撤诉处理）的条件：（1）原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的；（2）原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的。在行政诉讼中，经法院裁定准许撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。这点与民事诉讼不同。但原告以不同事实或理由重新起诉或重新起诉有正当理由的，人民法院应当受理。如果准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。但如果原告或者上诉人是因未按规定预交案件受理费而按撤诉处理的，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。行政诉讼中，原告撤诉之所以要经过法院准许，主要的原因在于防止撤诉可能带来的消极后果。这就涉及到被告所作具体行政行为问题。行政诉讼中并不禁止被告行政机关改变其所作的具体行政行为，但是被告改变所作具体行政行为，一是要原告同意，因为具体行政行为作为诉讼标的，已经系属于诉讼，不经原告同意不得随意改变。但原告同意往往意味着撤诉。二是要经法院准许。行政机关改变所作具体行政行为而原告同意，可能带来两方面的消极后果，或者原告申请撤诉是受到行政机关的胁迫，而并非出于内心的情愿；或者行政机关以牺牲公共利益或第三人的利益为代价，满足原告不合理的要求。经法院准许正是为了防止由此可能带来的消极后果。
与被告改变所作具体行政行为相关有一系列规则有：（1）被告在一审期间改变具体行政行为的，应当书面告知人民法院。因为被诉的具体行政行为已系属于诉讼，人民法院是诉讼活动的主持者，为了维护诉讼秩序的稳定、正常进行，被告行政机关有义务将改变后的具体行政行为告知人民法院。（2）对于原告和第三人来说，如果对改变后的具体行政行为满意的，一般会引起撤诉的要求，由人民法院裁定是否准许；如果原告不撤诉，法院仍应继续审查原具体行政行为。但由于原具体行政行为已经被撤销或变更，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，就应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应判决驳回原告的诉讼请求。如果对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当审理改变后的具体行政行为。（3）对于原告起诉被告不作为的案件，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，人民法院继续审查被告的不作为是否合法。（4）尽管法律并未禁止被告在一审期间改变被诉具体行政行为，但在二审程序中，行政机关不得改变其原具体行政行为。因为在一审程序中，行政机关的具体行政行为已经人民法院审查，无论合法、违法均已经国家审判权确认，行政机关对此完全失去处分权。
[考点提示]本节考点是人民法院准许原告自愿申请撤诉的条件是什么及被视为申请撤诉的条件是什么。 第六节 行政案件与其他案件的关系
[考试大纲要求]行政诉讼附带民事诉讼的概念特点及适用条件。
[内容指导]行政诉讼虽然审查的是行政案件，但社会生活是错综复杂、相互交织的，一个行政案件往往会和其他案件有关联，因此，在行政诉讼中也就经常会产生行政案件与其他案件的关系问题。发生了此类问题，需要遵循一定的规则来处理，否则就会造成混乱。行政案件涉及到其他案件的情况主要有以下几个方面：行政诉讼附带民事诉讼是人民法院在审理行政案件的同时，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称，简称行政附带民事诉讼。行政诉讼附带民事诉讼是司法解释新增加的一种诉的类型：被告对平等主体之间民事争议所作裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。行政诉讼附带民事诉讼实质是两种不同性质的诉讼的合并。行政诉讼所要解决的是被诉行政行为的合法性问题，而民事诉讼解决的是当事人之间的民事争议。两个不同性质的诉讼从根本上说是可以分离的，合并审理是为了诉讼经济。但是，两个分属于不同诉讼系列的诉讼请求之间必须具有内在联系。行政诉讼是主诉，行政行为合法性的解决是民事争议解决的前提。因此一般要遵循"先行后民"的程序。
