第三节 金融监管概述
一、金融监管的含义及必要性
1．金融监管的含义
金融监管是监管当局对金融企业监督和管理的总称。狭义的金融监管是指金融监管当局依据国家法律法规的授权对金融业实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。广义的金融监管是指除监管当局的监管外，还包括行业自律组织的监管以及社会中介组织的监管等。
2．金融监管的必要性
金融监管的必要性有以下几个方面：
①金融业是一个特殊的高风险行业，容易发生支付危机的连锁效应，金融体系的风险直接影响宏观经济的稳定。
②金融企业的高级管理层和经营层容易受到短期利益、局部利益、关联利益和经营管理水平等诸多因素的影响，可能做出不正确或者不审慎的决策，进而对金融企业的稳健发展带来不利的影响，从而造成损失或者金融风险。
二、金融监管的目标与原则
金融监管的目标与原则如表8-6所示。
表8-6 金融监管的目标与原则
具体内容 | 原因或要求 | |
目标 | 安全性目标（首要目标） | 原因：①金融是现代经济的核心，金融体系的安全与稳定对一国经济发展具有重要意义；②金融机构作为经营货币信用的特殊企业，具有很强的脆弱性 |
效率性目标 | 原因：①提高金融体系效率是金融机构和金融市场运作的基本要求，也是金融监管追求的目标； ②金融业集中垄断程度过嘉及金融机构间的恶性竞争，都不利于形成安全而富有效率的金融体系； ③金融监管不仅需要通过各种手段促进金融业形成合理有序竞争，约束金融垄断和恶性竞争，来提高金融运行效率，而且也要求以最低的监管成本来实现金融监管目标 | |
公平性目标 | 原因：金融监管部门需要对存款人、投资者和保险单持有人的利益提供特别的保护 | |
原则 | 依法监管原则 | 要求：金融法监管当局对金融企业进行监督管理，必须有法律、法规为依据。金融企业对法律、法规所规定的监管要求必须接受，不能有例外 |
合理、适度竞争原则 | 要求：金融监管当局应着力维护、培育和创造一个公平、适度、有序的竞争环境，既要避免造成金融业高度垄断，又要防止出现过度竞争 | |
自我约束和外部强制相结合的原则 | 要求：金融企业的内部控制和监管当局的监管相结合，一般以内部控制为主，外部监管为辅 | |
综合性监管原则 | 要求：金融监管当局应当将行政的、经济的和法律的手段综合配套使用；在操作方式上，应当将各种不同的管理方式和技术手段综合配套使用 | |
安全稳健与风险预防原则 | 要求：所有监管技术手段和指标体系，都必须着眼于安全稳健运行和风险的预防管理 | |
社会经济效益原则 | 要求：必须将严格监管、风险防范同提高金融企业的经济效益、促进金融企业的发展以及社会经济发展有机结合起来 |
【例8.11】金融监管的首要目标是（ ）目标。[2014年真题]
A．安全性
B．盈利性
C．效率性
D．公平性
【答案】A
【解析】安全性目标是金融监管的首要目标。具体体现在：①金融是现代经济的核心，金融体系的安全与稳定对一国经济的发展具有重要意义；②金融机构作为经营货币信用的特殊企业，具有很强的脆弱性，任何一家金融机构出现严重问题，都会引起连锁反应，引发经济、金融秩序出现严重混乱，甚至会导致金融危机或经济危机。
三、金融监管的依据
1．金融监管的依据
金融监管的依据，研究的主要是政府进行金融监管的正当性与必要性的问题。政府进行金融监管的理论依据，其核心都是假定金融市场失灵。
市场失灵指市场机制在很多场合导致资源的不适当配置，出现无效率的一种状况，即自由的市场均衡背离帕累托最优的一种状况。
【例8.12】政府进行金融监管的理论依据的核心假定是（ ）。[2013年真题]
A．政府失灵
B．市场竞争
C．金融市场失灵
D．混业经营
【答案】C
【解析】金融监管的依据，研究的主要是政府进行金融监管的正当性与必要性的问题。政府进行金融监管的理论依据，其核心都是假定金融市场失灵。市场失灵指市场机制在很多场合导致资源的不适当配置，出现无效率的一种状况；也即自由的市场均衡背离帕累托最优的一种状况。
2．有关金融监管依据的学说
有关金融监管依据的学说也正是从这三方面展开的。
（1）金融市场的垄断与过度竞争
金融领域的垄断会影响自由竞争，导致金融商品价格上涨、金融服务质量下降和金融资源配置扭曲。同样，金融领域也容易过度竞争甚至恶性竞争。垄断与过度竞争的存在，需要让代表公众利益的政府在一定程度上介入金融领域，通过监管来纠正或消除其不良影响。
（2）金融体系的高风险与强外部性
金融业是一个特殊的高风险行业，具有极强的负外部性。具体表现在以下几方面：
①金融业是社会风险集聚的中心。金融业是一个高负债的行业，局部金融风险容易转化为系统性金融风险甚至全面的金融危机，产生“多米诺骨牌”效应。
②金融的风险与危机会通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础，导致经济衰退或经济危机。
③在开放经济条件下，一国的金融、经济危机会超越国界影响其他国家，进而引发区域甚至全球性的金融与经济动荡。
（3）金融领域的信息不对称与投资者保护
在金融领域，金融机构往往比投资者拥有更多的信息，从而有更多的机会将收益留给自己，而将风险或损失转嫁给投资者。为此，需要实施必要的市场监管，以规范与约束信息优势方（主要是金融机构），并保护储蓄者和投资者的利益。
四、金融监管的主要内容
以商业银行为例来介绍金融监管的主要内容。
1．市场准入监管
审批制是现代商业银行市场准入的通行制度。世界各国对发放商业银行执照都做出了明确规定。严格控制银行的注册审批，进而限制新银行的成立，可以避免银行间过度竞争。
2．资本充足率监管
1988年通过的《巴塞尔协议》首次提出了统一的资本充足率标准及计算方法。巴塞尔委员会将总资本充足率的最低标准定为8％，并且核心资本的比例不得低于4％，附属资本不得超过核心资本的100％。
2010年的《巴塞尔协议Ⅲ》对资本充足率监管提出了更高的要求，如《巴塞尔协议Ⅲ》将普通股比例最低要求从原来的2％提升至4.5％，建立2.5％的资本留存缓冲和0～2.5％的逆周期资本缓冲。
2012年6月8日，中国银监会借鉴《巴塞尔协议Ⅲ》，结合中国银行业改革与发展的实际国情，发布《商业银行资本管理办法（试行）》，并于2013年1月1日起实施。《资本办法》建立了统一配套的资本充足率监管体系；严格明确了资本定义；扩大了资本覆盖风险范围；强调科学分类，差异监管；合理安排资本充足率达标过渡期。
【例8.13】按照巴塞尔委员会1988年资本协议的规定，商业银行核心资本比例不应低于（ ）。[2010年真题]
A．2%
B．4%
C．6%
D．8%
【答案】B
【解析】巴塞尔委员会将总资本充足率的最低标准定为8%，并且核心资本的比例不得低于4％。
3．流动性监管
商业银行流动性是指银行能够及时满足各种资金需要和收回资金的能力，是商业银行监管的一个重要方面。
美国银行的流动性监管指标：存款的构成及稳定性、对利率敏感性资金的依赖程度及借入资金的频率和数量、负债结构、资产变现能力和融资能力。
我国商业银行的流动性监管指标：流动性覆盖率、存贷比和流动性比例。
4．信贷风险监管
信贷风险往往是造成商业银行经营困难的最重要原因。
巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》对信贷风险管理做出了相关规定，特别强调了贷款风险分类、限制资产集中和关联贷款、计提呆账准备金等。
我国对贷款集中度的监管体现在两个方面：
①对单一客户的贷款比例不超过银行资本总额的10％；
②对最大十家客户的贷款比例不超过银行资本总额的50％。
5．监管评级体系
中国银监会2006年年初发布了《商业银行监管评级内部指引（试行）》，开始对商业银行进行监管评级。《商业银行监管评级内部指引（试行）》确定了具有中国特色的“CAMELS+”的监管评级体系，即对商业银行的资本充足、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况六个单项要素进行评级，加权汇总得出综合评级；而后再依据其他要素的性质和对银行风险的影响程度，对综合评级结果做出更加细微的正向或负向调整，其结果将作为监管机构实施分类监管和依法采取监管措施的基本依据。
商业银行监管综合评级结果共分为6级。对于评级结果为5级和6级的高风险商业银行，中国银监会将给予持续的监管关注，限制其高风险的经营行为，要求其改善经营状况，必要时可采取更换高级管理人员、安排重组或实施接管，甚至予以关闭等监管措施。
6．存款保险制度
（1）概念
存款保险制度是指在银行类金融机构面临支付危机或濒临破产时，专门存款保险机构对受保护存款账户的本息给予全部或部分保障的制度。
（2）我国的存款保险制度
我国长期以来实施的就是以国家担保为主的隐性存款保险制度。
1993年，我国首次提出建立存款保险制度。
2004年以来，中国人民银行牵头制定《存款保险条例》，标志着我国真正的存款保险制度建设正式启动。
2014年年末，央行起草《存款保险条例（征求意见稿）》，就存款保险制度的覆盖范围、偿付限额、基金来源和运用、风险差别费率机制以及存款保险基金管理机构职责等方面内容向社会公开征求意见。
2015年3月，《存款保险条例》正式公布，自2015年5月1日起施行。《条例》明确，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。
7．危机银行救助与关闭
银行监管机构一旦发现某家银行问题突出即将陷入危机状态，为防止其风险外溢并产生严重的负外部性，必应当即采取措施救助或关闭。
通常监管局能够采取的危机救助方法有：
①由中央银行提供低利率或无息贷款维持其流动性；
②督请存款保险机构提供紧急资金；
③安排一个或更多的大银行提供支援。
