三、我国行政诉讼法关于受案范围的规定
我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式,即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如,行政诉讼法第2条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条第一款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,可以提起诉讼。该条第二款规定“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式,即对法院应该受理和不能受理的案件从行为行为的角度加以列举。例如,行政诉讼法第11条第一款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议,第12条列举了法院不能受理的4类事项。
行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项:一是具体行政行为标准,二是人身财产权标准。首先,人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼,对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼,法院不予受理。所谓具体行政行为和抽象行政行为是行政法理论界根据行政行为针对的对象是否特定、是否对相对人产生直接法律后果等标准对行政行为所作的划分。具体行政行为是指行政机关及其工作人员针对特定的公民、法人或者其他组织作出的,能够对其权利和义务直接产生法律效力的行政行为,该类行为只能适用一次,例如行政机关根据申请发放许可证的行为,对特定人采取行政强制措施或者作出行政处罚决定的行为。抽象行政行为是指行政机关针对非特定人作出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的,其效力作用于所有适用对象,而且在一定范围内可以反复适用。其次,人民法院只受理对侵犯公民法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼,除非法律法规另有规定,人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。也就是说,如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰等权利,以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利的,公民是否可以提起诉讼,取决于法律和法规的特别规定,行政诉讼法未对此类权利遭受侵害后能否起诉作出一般授权。
行政诉讼法在规定受案范围的具体内容上,明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院应当受理的案件包括:行政处罚引起的争议、行政强制措施引起的争议、侵犯法定经营自主权的争议、拒绝许可和不作为的争议、拒绝履行保护人身权财产权的法定职责或者不作为引起的争议、不发抚恤金的引起的争议、以及违法要求履行义务引起的争议。此外,其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。法院不受理的案件有:对国防、外交等国家行为不服引起的争议、对行政机关实施抽象行政行为引起的争议、对行政机关工作人员奖惩任免等决定引起的争议以及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为引起的争议。
四、概括和列举方式存在的问题
我国行政诉讼法关于法院受案范围的规定采用了概括和列举的相结合的方式。有人认为,诉讼法第二条虽然采用了概括方式,但是,该条出现在原则一章中,而不是受案范围一章,所以,第二条才是关于受案范围的唯一和全部的规定。而在受案范围一章中,只有第一款第7项和第二款属于概括性条款。第7项规定,公民法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,也可以提起诉讼。此项概括式规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围,换句话说,对于人身权、财产权以外的权利受到侵犯的,能否提起诉讼,取决于第二款法律和法规的单独授权。这样,行政诉讼的范围就十分有限了。即使公民的政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等受到行政机关的违法侵害,公民也无法依据行政诉讼法提起诉讼,而只能寻求特别法的救济。
也有人认为,行政诉讼法第11条的规定是关于行政诉讼受案范围的引导性规定,它只是列举了几种常见的行政案件形式。在行政诉讼法颁布之初,这一规定起到了指导不熟悉行政审判的法院及诉讼当事人的作用。但是,该条并没有将受案范围限制在侵犯“人身权、财产权”范围以内,而且暗示第1-7项中列举的行为侵犯“人身权、财产权”的法院要受理,涉及侵犯“人身权、财产权”以外的其他合法权益的,法院也要受理。第8项并不是对前七项的概括,而是补充。第11条2款的规定,则为扩大行政诉讼受案范围预留了广阔发展空间。“其他行政案件”包含了对抽象行政行为提起的诉讼。
我们认为,尽管我们今天从行政诉讼法的文本解读中勉强可以得出行政诉讼范围是一个开放系统的结论,但行政诉讼法的立法原意是控制行政诉讼的范围,将其限于保障公民法人和其他组织的人身权和财产权范围。这也是为什么在第11条第一款8项内容之后要另外规定第二款的主要原因。很明显,采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下了一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯相对人权益的,以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的,需等待特别的法律和法规进一步规定,在这些法律法规出台之前,是没有途径取得诉讼救济的。
总体而言,行政诉讼法有关受案范围的规定方法存在以下问题:
第一,对于法院应当受理的案件,不应采用列举的方法加以规定。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚,易于掌握,而且能够起到明确界定范围的作用。但是,用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件,总会遗漏,所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。例如,行政诉讼法在11条列举了很多案件,但是,现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的,就象法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围,但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢?法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉,但拒绝注册登记或者发放毕业证学位证的行为能否被诉呢?很显然,列举规定的方法是不科学的,也容易导致司法标准混乱,给公民、法人或者其他组织提起诉讼,法院受理案件带来不必要的麻烦。
第二,以人身权和财产权作为受案范围的确定标准会不当限制行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念,也是民事权利的最主要表现形式。但是,行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益,既包括宪法权利,也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权,而不保护其他权利,那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的,是行政机关可以任意处置而不承担责任的,很显然,这并不符合行政诉讼法的立法目的,从逻辑上也说不通,甚至与后来颁布的《行政复议法》也不一致。因为行政复议法规定的复议范围并不限于侵犯人身权和财产权的范围,而是所有侵犯相对人“合法权益”的行为都属于行政复议范围。所以,行政诉讼法有关人身权财产权的规定不当地限制了行政诉讼范围,也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致,从而给司法机关受理案件设置了法律障碍,也为行政机关规避法律逃脱司法监督提供了条件。正是由于法律规定不甚清楚,导致相对人的很多权利遭受侵害后处于无法救济的状态,形成了巨大的权利救济真空。
从行政诉讼法的具体条文看,也不无矛盾之处。行政诉讼法第11条第1至第7项关于受案范围的规定,将法院受理的案件仅限于行政机关侵犯人身权和财产权的案件。但是,行政诉讼法第11条第1款第4项有关许可证案件的规定似乎又超出了人身权和财产权的范围,给人以立法上存在矛盾的感觉,也导致法院在受理案件时摇摆不定的态度。例如,大学拒绝发放录取通知书、拒绝注册、拒绝落实粮户关系证明等行为,对学生而言,此类行为究竟侵犯了学生的人身权还是财产权呢?初看起来,前两项权利属于受教育权的范围,后一项权利属于与财产有关的人身权范围。既然受教育权不是人身权和财产权,而是一项单独的权利。那么,按照行政诉讼法有关受案范围的概括性规定,即侵犯相对人“人身权财产权具体行政行为”的字面解释,似乎很难找到法院应当受理这类案件的相应依据。但是,行政诉讼法第11条第1款第4项规定:“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的,”原告提起诉讼的,法院应当受理。按照该项规定,有关“申请许可证执照”的条款并没有把法院的受案范围限于人身权和财产权范围,如果录取通知书和注册登记学籍等行为属于许可证和执照的范围,那么,好象法院又应当受理此案。也就是说,我们完全可以依据不同的条款得出不同的结论,这就是诉讼法关于受案范围规定的不足之处。由于立法规定不甚明确,实践中的做法也不甚统一。对于超出人身权财产权范围的案件,有些情况下,法院拒绝受理,有些情况下,法院又予以受理。此外,就哪些权利属于人身权和财产权范围,行政机关的不作为行为侵犯的究竟是人身权财产权还是其他权利,程序性权利的属性等问题也存在诸多争议。