行政法讲义第二编（一）行政法主体

2001年4月5日《关于确定社区就业工作重点联系城市的通知》
一类：对外行政主体（也含对内的主体）
主要有：各级政府；政府部门；各级政府派出机关。（对外行使职权）
（各政府工作部门的内设机构和派出的机构，一般不是行政主体）；
说明二：（被）派出机关与（被）派出机构的区别？
被派出机关，如省派行政公署，区设街道办，县设区公所；
被派出机构，如监察部、局派驻各单位的监察机构；税务所、派出所、工商所。
二者主要区别在于：
（A）派出机关不同：被派出机关是由县以上各级政府派出；
被派出机构是由政府部门派出的。
（B）设立的依据不同：被派出机关依据组织法设立；
被派出机构依其他法律设立。
《派出所组织条例》；《工商行政管理条例》
（C）职权不同：被派出机关代表本级政府；实际上是行使本级政府的职权；
被派出机构，受委托管理某方面工作，行使部门职权。
（D）法律地位不同：被派出机关具有行政主体资格；（相当于工作部门）
被派出机构不具有行政主体资格（经法律授权才有）
需要研究的问题：（机构改革与法律制度）
问题一：市管县后，市是一级政府，是否兼具派出机关身份？
这个问题，目前没有引起注意。
明确这个问题的意义在于：
（1）作为省政府派出机关，不是行使市政府的管理权，而是行使省政府的职权。
（二者现似乎没有区别）
对所带县的重大问题的处理，是对省政府负责，并报告工作。
不受本级人大监督，也不对本级人大负责；
（2）现在实际上是一级政府（本级人大代表由各县产生）
增加了一个行政层级；
按照82年宪法第30条规定：地方政府一般分三级（只有民族自治地方有四级）：
省、自治区下分：自治州、县、自治县、市；（县属于省辖）
县下分：乡、镇。
直辖市和较大的市下分：区、县。
（3）市是一级政府，市下分县（宪法规定，限于直辖市和较大的市）
现在又兴县变市，成了市下设市；现在有普遍化趋势；
这导致一个行政区划的混淆，这是值得研究的问题。
问题二：镇政府能设立街道办吗？
原来，镇与乡是有区别的。镇是指小城镇，不含村庄；
现在，许多乡也改镇，于是镇也管村，人口扩大。
淅江有镇属“街道办事处”。
第一，没有宪法和法律依据（合理不合法，不合法的有效吗？）
第二，为提供法律依据，浙江省出台地方性法规和政府规章规定：
（10万人以上镇可设办事处；下设10个机构）
（宪法和《立法法》规定，全国人大规定国家机构）
问题三：市、县设经济开发区管委会
开发区管委会应该是派出机关。
但也没有法律依据：
按组织法规定：市政府不能设立派出机关；
县政府可以设立区公所这种派出机关。
有的说，可以改革（但问题在于，没有法律依据的，不具有行政主体资格）
也可以说，我们的宪法和组织法规定，还有缺陷，没有留下灵活余地。
问题四：设立临时性机构问题
这一直是政府改革中的一个难题。
（1）各级政府自行组建临时性机构。
组织法规定，设置工作部门，得由本级政府报请上级政府批准；
临时性机构不是工作部门，如何设置没有法律依据。